1950~1966年上海市居民零星自建住房研究*
2016年09月09日 13:59 来源：《当代中国史研究》 作者：李爱勇 字号
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上海解放前夕，市区只有住房2359.4万平方米，人均住房面积仅3.9平方米，且住房质量差异极大，房屋结构好、设备齐全的花园住宅仅占13.8%，居住和使用条件很差的旧式里弄住房占52.7%，木柱竹桁、苇门席顶的棚户简屋占13.7%。新中国成立后，在国民经济恢复时期，尽管国家和地方的财力有限，上海市政府还是尽可能安排资金建造新的住宅。1951年辟建曹杨新村，分配给1002户劳动模范和先进工作者居住。1952年起集中建造沪东的凤城、鞍山，沪南的日晖，北区的玉田、志丹等9个新村。同时，邮电局、铁路局、中央驻沪单位及一些市属工厂也自筹资金建造了部分住宅。“二五”计划期间，住宅建设发展较快，完成了张庙、安亭、天山、桃浦等“一条街”的建设。后由于国民经济比例失调而进行调整，住宅建设的数量、标准均有所降低，直到1964年以后，住宅建设的步子又大了一些。［1］总之，在新中国成立后的30年间，中共上海市委和市政府采取了一系列措施，使上海市住房的供需矛盾逐步有所缓解，但随着人口的增长，住房紧张问题一直没有得到根本解决。至1979年，上海市人均住房面积也只有4.3平方米。［2］这一时期的私有住房建设也很活跃，投资规模较大。据资料显示，1950~1957年、1958~1965年和1966~1976年，政府投入住宅建设的资金分别为2.17亿元、2.79亿元和3.55亿元，个人投资则达到了3.63亿元、2.30亿元和8.45亿元。［3］不难看出，居民自己投资、零星搭建的私有住房对于改善居住条件的意义，这也是本文研究的意义所在。
从禁止违章搭建到核发自建执照
新中国成立后，上海市政府“为了保证工业建设的飞跃发展，迅速提高我国的生产力……还不可能以大量资金投资于住宅建设”［4］。上海市的住房建设实行了“重点建设、一般维持”的原则，即重点建设工人新村，对居民零星自建和原有棚户区只作一般性的维护。控制人口是配合上述原则的重要措施，但这一措施只能暂时减轻上海市的住房压力。1950年3月，上海市政府将部分企业和机构内迁，同时限制新的居民迁入，希望以此控制未来10?~?15年的人口发展。［5］1955年6月，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，上海市动员了大批人口回乡务农或去江西省垦荒。但到1956年下半年，这些被动员走的人口又有几十万倒流回来。［6］
倒流回沪的人口加剧了市区原有的住房紧张，并最终促使居民零星自建住房政策发生了巨大转变。根据1957年的调查，仅上海市蓬莱区外马路办事处新街地区就有137处棚户，且主要搭建在道路两旁的小块空地上，严重妨碍了交通和消防通道的畅通，有些棚户甚至还占用了私人土地及城市规划用地。［7］有鉴于此，上海市发布了《关于禁止违章搭建棚屋的公告》，明确指出将严格“维持城市秩序，克服无照搭建棚屋及搭屋牟利的不良现象……在本市一律禁止无照搭建棚屋”。［8］此后，政府不再核发建筑执照并规定：凡近期改建地区和现有空地，一律不许新建棚屋；主要干道、铁路沿线及重点工厂企业或机关、学校两旁等，一概不准翻建、扩大；未经批准一律严禁自行扩大、升高和加搭。各街道办事处、派出所、居委会等亦不得再批准自建住房申请。［9］
在进一步加强管理的同时，市政府也认识到居民零星自建住房有助于住房困难的缓解。黄浦区的相关调查显示：在曾经申请自建的37户中，有17户解决了居住困难。其中，通过私自搭建或扩建房屋解决困难的有6户，而分配到工房的只有5户。未解决的有10户可以负担300~600元的建造费用且准备了一些建筑材料。［10］同时，居民自建私房比例很大，他们大多利用私人住宅旁的宅边杂地或者零星公管空地，这些地方既非农田也不涉及拆迁，因此，零星自建房大多不影响城市规划和交通。［11］
为了缓解居民住房困难，在“房管部门和建设部门暂时不可能包下来解决”的情况下，上海市相关管理部门提出：对于居民零星自建住房采取“适当安排在一定范围内有计划有指导的批准”为好［11］的建议。1961年，上海市再次开始核发执照，允许居民利用市场上供应的材料改善居住条件，并明确了申请者必须具备的条件，即至少需符合以下前提之一：本地常住户口；人均不到2平方米，几代同堂、几户同室，或住房高度在1.2米以下；居住有困难但房屋已无修理价值，或不宜原地翻修；地势低洼且影响市容、交通、消防。另外，居民还必须准备30%~50%的建筑材料并具备一定的施工力量，按照规定的地段、标准、样式进行自建。当时获批的自建房主要是造价在每平方米25~30元的简单平房。［10］
政府还注意在细节上规范新建和翻建、扩建棚屋的界限，并适当放松政策限制。对于人均3平方米以下的居住困难户结合原有棚屋适当扩大或搭建披棚的，若不影响周围房屋及附近环境，可作翻建、扩建处理；房屋周围有空地且不在近期改建范围，不影响交通、消防、卫生及附近居住，可适当扩建面积；四周无空地者，可升高加搭阁楼或改建为矮楼房；为放置煤球或用作灶间且有适当空地，可适当增搭披棚。［12］
核发执照不仅有利于居民零星自建住房，也有利于政府全面了解相关情况。在1959年以前，申请执照的绝大部分是国营企事业单位。允许居民申请执照后，杨浦区1962年的1228件申请中，居民占了717件；1963年1?~?8月的1981件中，居民占了1296件。仅1963年1?~?9月，杨浦区居民即申请执照1527件，较1962年全年增加129.7%。［13］闸北区和普陀区的申请数量也都成倍增长。［14］1964年，上海市区申请由1963年的15000件（其中棚屋10000件）增长到了28000件（其中棚屋15000件）。［15］
通过对申请的审核，政府还可以对零星自建住房进行监管，有效防止或减少其对城市规划和建设的影响。在1963年4月的复查中，杨浦区的80件获批申请中有39件逾期未动工。［13］这说明一些居民没有解决住房困难的迫切愿望，这种未动工的比例始终接近申请数量的一半。有鉴于此，政府恢复了执照费［16］，增加了申请的成本，以减少居民申请执照而不积极建房的情况发生。据统计，恢复执照费以后，杨浦区1964年4月、7月逾期未动工的比例仅为22%、16%；［13］当年南市区的这一比例更是低到了6%左右。［17］
综上，简单禁止违章搭建棚屋并没有取得良好的效果，通过核发执照规范居民自建住房则起到了疏堵结合的作用。有了合法途径，居民申请执照的数量大为增加，完成情况良好，违建行为大为减少。1963年3?~?9月，杨浦区发生的违建案件共计只有18件。［13］
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