打响第一枪，浙江不只想“抢人”

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推进农业转移人口市民化，浙江有了新的方案。

7 月初，浙江省政府办公厅发布《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案（2023 — 2027 年）》（以下简称《浙江方案》）——

全省（杭州市区除外）全面取消落户限制政策，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一，试行以经常居住地登记户口制度。5 天后，即 7 月 22 日，《浙江方案》将正式施行，有效期 5 年。

与之配套，浙江省政府办公厅还印发了《关于优化新市民积分管理服务工作的指导意见》，在全国首创 " 省级共性 + 市县个性 " 积分指标体系，作为常住地梯度供给紧缺优质公共服务的依据，自 2023 年 7 月 26 日起施行。

教育部人文社科重点研究基地 · 中国现代城市研究中心主任、华东师范大学城市发展研究院院长曾刚对此分析，此次方案 " 更加着重提高人力资源的效率、空间流动性 "。

对于浙江省内是进一步完善基本公服均等化，成为建设共同富裕示范区的题中之义；对于省外的转移人口则是暗和了 " 抢人才 " 的思路，尤其是希望聚合技能人才，助推当地产业转型升级。

面对可能到来的 " 抢人 " 高潮，一个问题是要实现这么多农业人口市民化，让他们有就业、有住所、有社会保障，需要投入很大的成本，做大量的工作。

这就涉及到 " 钱从哪里来 "，曾刚分析，在推进市民化方面，浙江的财政压力没有想象中那么大，原因是它们有开源，也有节流。

背景

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全国常住人口城镇化率 65.22%（2022 年），户籍人口城镇化率 46.7%（2021 年）。缩小两者之间常年十几个百分点的差距，成为推进农业转移人口市民化的大背景，也是当前我国新型城镇化的首要任务。

" 差距 " 对应着两亿多人口，虽生活在城市里，却并没有与户籍居民一样，融入城市、分享城市发展的成果。一纸或城或乡的户口背后，牵扯的是人们的归属感、社会福利与经济利益。

《" 十四五 " 新型城镇化实施方案》指出，" 十四五 " 时期，要坚持存量优先、带动增量，着力提高农业转移人口市民化质量。近两年的政府工作报告亦频繁提及 " 新市民 " 一词，他们的教育、医疗、住房，都要求要逐步与 " 市民 " 看齐，实现人的城镇化。

今年的政府工作报告首次提出，" 健全常住地提供基本公共服务制度 "，既是中央经济工作会议中相关精神的延续，同时也是对公共服务均等化问题提出的解决方案。

从 2022 年数据来看，浙江是全国 31 个省份中常住人口城镇化率排名第六的省份，为 73.4%。

这一次，他们给出了 " 推动落实常住地提供基本公共服务制度 " 的 " 浙江方案 "。当然，作为建设共同富裕示范区之地，推进农业转移人口市民化，也将形成高质量发展建设共同富裕示范区的 " 标志性成果 "。

《浙江方案》提出目标，到 2027 年，农业转移人口落户城镇渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度更加健全，农业转移人口基本公共服务需求得到有效满足。

图片来源：《浙江方案》截图

方案

" 进一步畅通农业转移人口融入城市渠道 " 这一项下，包括放开放宽农业转移人口落户条件、健全新型居住证制度在内的两个畅通方向。

简言之，分为能进来，有服务，有好服务三个层次。

按照《浙江方案》，从今年 7 月 22 日起，除杭州外，浙江全省其他的大中城市、县级市都将正式取消落户限制政策，实现外地与本地农业转移人口的进城落户标准统一，试行以经常居住地登记户口制度。

就业、生活，是落户的首选。方案中特别提到，那些在城镇稳定就业和生活的农业转移人口，在 " 尊重意愿、存量优先 " 原则下，推动他们 " 举家进城落户 "。

而这两项与户籍准入年限密切相关的社保缴纳和居住时间指标，则可以在全省范围内累计互认，远期还可以期待在长三角区域内累计互认。

特大城市杭州，则延续积分落户政策，不过要进一步调整社保缴纳年限和连续居住年限的积分占比，以及逐步取消年度落户名额的限制。

以金华为例，2021 年金华农业转移人口数量约 244 万人，仅次于杭州、宁波，列全省第三。其实近年来，金华已经全面取消了城镇落户限制，实施居住证制度。但居住证作用发挥不足，而且农业转移人口落户意愿不强，以及优质的公共服务资源紧缺。

如何解决这一问题，浙江准备充分发挥 " 数字经济大省 " 的优势，让新型居住证制度成为市民化的 " 核心 "。

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按照方案，接下来浙江推行的电子居住证，从申领、核发、签注、使用都将搬到网上，而且居住证与身份证的功能将实现衔接；包括就业、住房、教育、文化、医疗、社保等城镇基本公服的提供，也将以居住证为载体。推行电子居住证的目标是 " 努力实现有意愿且符合条件的农业转移人口全部持有居住证 "。

当然，公共服务不仅是 " 有 " 与 " 没有 " 的问题，也要区分 " 好 " 与 " 不好 "。《浙江方案》中考虑了紧缺、优质公共服务的梯度供给，与居住证挂钩，更与新市民积分挂钩。方案中的表述是：在全省统一建立 " 省级共性 + 市县个性 " 的积分制度，作为常住地梯度供给紧缺优质公共服务的依据。

在曾刚看来，《浙江方案》可以分为针对省内农业转移人口和针对省外农业转移人口的两条线——

" 省外的迁入对象，主要还是想要抢人才，鼓励高校毕业生、在当地已经就业的农民工等迁进来，并不是说其他地方的农业转移人口可以大量涌入浙江省；

省内则是从共同富裕的出发点，推动基本公共服务的均等化，同时解决省内农业人口过剩的问题，从而盘活农村的土地资源、人力资源。"

曾刚认为，浙江对人才渴求的意图在这份方案中体现得非常明显。

《浙江方案》中专门写到要深入推进 " 金蓝领 " 职业技能提升行动，" 这几年浙江职业教育发展很快，产业迭代也催生了大量高级技工的需求 "。

他提到，针对外省迁入的群体，浙江延续的是 " 抢人才 " 的想法；针对省内农村过剩劳动力，则通过市民化的推动，施以职业技能培训。这些农业转移人口，" 表面看是提高公共服务，我觉得更多是在提高人力资源效率 "。

姿态

图片来源：湖州市政府官网

推进农业转移人口市民化，不得不面对的挑战是，如何解决 " 钱从哪来 " 的问题。

《浙江方案》只在 " 加强要素保障 " 中简单提到了一句：" 完善农业转移人口市民化财政激励政策，建立奖补资金稳定增长机制。"

不过城叔查到，2017 年浙江就出台过《关于支持农业转移人口市民化若干财政政策的实施意见》。

其中提到，" 建立财政转移支付与农业转移人口市民化绩效评价结果挂钩机制 "

" 省财政在安排各项与民生相关的转移支付时，统筹考虑县（市）政府吸纳农业转移人口进城落户人数以及为持有居住证人口提供基本公共服务增支等因素，加大对吸纳农业转移人口较多且民生支出需求较大县（市）的财力保障 "。

曾刚分析，在推进市民化方面，浙江的财政压力没有想象中那么大，原因是它们有开源，也有节流。

" 节流 " 在于浙江还是在控制人口流入的，条件是有稳定的就业和生活，" 那么它的重点是服务好全省 6000 多万人口 "。

" 开源 " 的最大源头正是城镇化。首先带来的是资源的盘活与增值。

《浙江方案》中特别提到 " 统筹流入地、流出地编制资源 " 以及 " 完善‘人地挂钩’机制，抓好跨乡镇土地综合整治试点，迭代升级城乡建设用地增减挂钩政策 "。

在推进农业转移人口进城过程中，盘活农村资源要素，解决农村土地及房屋的流动性，给予价值增长空间，也确保财政转移支付、建设用地指标等与人口流动的方向相一致。

其次则是做大税基。当 " 一水二分田 " 的浙江，能够整合更多的土地，" 做大非农产业，推动产业转型升级，原来不能收税的产业都能收税了，扩大了税源，也能弥补市民化的财政需求 "。

农业转移人口市民化，涉及从农村 " 转出去 " 和在城市 " 留下来 " 的方方面面，是一项复杂的系统工程，同时也是一项重要的民生工程。

或许浙江也将继续面对进城农民 " 舍不得 " 农村户口的难题，但好歹已经全面打响了 " 第一枪 "，而且摆明要给予市民化待遇的姿态，努力让进城农民在城市 " 站得稳 "" 过得好 "。