中国对外援助项目扩张背后的战略

2001年中国对外援助支出总计约17亿美元。到2011年，年度对外援助支出已攀升至1,893亿美元。这一增势在一定程度上反映出中国经济的增长势头。但这笔支出的增长是有目的的，中国的对外援助项目不同于美国和其他经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development, 简称OECD)成员国的援助项目，有如东西方的差别。

Associated Press/Xinhua

2006年，时任中国国务院总理的温家宝在出访加纳阿克拉时与当地的首领拥抱。中国政府的对外援助既与受助国的利益有关，也与中国自身的利益有关。中国的对外援助通过贷款融资，而美国和OECD采用“发展援助”，这种援助的资金来源仅限于拨款。特别是，中国对外援助附带的条件相比资本主义捐助国更具资本主义味道，这可能也解释了为何是中国商务部而不是外交部主要负责监督参与援助项目的多个机构。

兰德公司(RAND Corp.) 9月份发布了一份为期两年的研究报告《中国的对外援助和政府资助投资活动》(China's Foreign Aid and Government-Sponsored Investment Activities)，这份报告由王潇（音）、沃纳(Eric Warner)和笔者编写。报告提供了中国庞大的对外援助项目的数据。2001年至2011年期间，中国承诺了6,710亿美元（约合人民币4.1万亿元）的对外援助资金，援助对象包括93个新兴市场国家。2010年，中国全年承诺的援助资金为1,690亿美元（约合人民币1万亿元），2011年为1,890亿美元（约合人民币1.2万亿元），相当于其公布的国内生产总值(GDP)的3%左右，并且是官方公布的国防部预算规模的两倍多。

80%多一点的已承诺援助资金是用于自然资源开发，其次是用于基础设施建设。对中国来说，这种援助的切实利益在于使这些资源开发项目的产品出口到中国，管理这些项目的贷款协议中对此有详细说明。通过这些出口产品获得的收入被存放在国家开发银行(China Development Bank)和中国进出口银行(Export-Import Bank of China)这两家为援助项目提供大部分资金的银行建立的托管账户里。这些银行提供的贷款的利率通常为3%，贷款期限定为15年，外加五年宽限期。

中国对外援助项目已遍及所有新兴市场地区。获得援助金额最高的地区是拉丁美洲和非洲，其次是中东和东南亚。在拉美，最大的援助项目是在委内瑞拉、巴西和阿根廷；在非洲，最大的援助项目在尼日利亚和加纳；在亚洲，最大的援助项目在印度尼西亚、泰国和马来西亚。

在所有受助地区和国家，中国将援助重点放在自然资源开发上，主要是能源相关资源（煤炭、石油和天然气），其次是含铁金属和有色金属。（中国对朝鲜的大规模食品和燃料援助独立于这些项目。）

援助国和受助国想必都会从中国的援助中获得好处。受助国的经济增长会得到刺激，基础设施得到改善，或许还可以获得援助项目带来的新技术。中国则可以获得更多的资源性大宗商品供应作为回报，这些大宗商品会推动中国自身的经济增长，或至少帮助避免经济增长进一步放缓。

但援助国和受助国也会面临更多的风险和隐性成本。由于中国在受助国大力开展矿业和相关业务，受助国的环境会遭到破坏。正如来自肯尼亚、索马里和其他受助国的媒体报道所显示的，成千上万从事援助项目的中国工人会造成关系紧张和冲突，此外，还可能导致受助国内部腐败加剧。

尽管一些借款国脆弱的财政状况可能使其迟迟无法还款，或贷款最终成为坏账，但中国可能与借款国达成协议，以避免违约。财政紧张的借款国将需要作出让步或进行某些安排，比如为中国投资者提供有利的投资环境，或允许中国彰显其“软实力”的孔子学院(Confucian Institute)的数量和活动有所扩大。孔子学院意在扩大外界对中国文化和语言的认知和了解。与债务免除或贷款延期或再融资挂钩的其他让步可能涉及到给予中国海军舰艇在其港口停靠和加油的权利，或给予中国空军部队在其领土上着陆的权利。

有理由认为，中国最近扩大的海外援助项目将继续下去。比如，保持甚至增加援助可能为出口提供刺激，从一定程度上弥补中国GDP增速的放缓，所以此举可能受到欢迎。

减少海外援助的理由包括已经收紧的预算限制和中国国内同样有各种问题需要解决。举例而言，北部和西部省份需要清洁的供水。全国范围而言，急需解决卫生和其他空气污染危害以及加剧的城市化——还有经济各领域内存在的巨额公共债务和私人债务。中国人口老龄化的负担也越来越重，军事现代化的费用不断上升。中国海外援助的数额越大，国内这些项目所面临的限制就越严。

尽管明白中国决策过程的复杂和不透明令人很难预测中国的情况，但中国似乎仍有可能继续作为援助界的一个主要参与者——虽然参与度可能会有所下降，比如减少补贴，增加抵押借款。中国在这个领域的大冒险将遭遇意想不到及有悖常情的后果，其数量比美国在其60年对外援助中所经历的恐怕只会多而不会少。这些经历可能让中国心生悔意，也可能让它津津回味。

（编者按：本文作者Charles Wolf Jr.是兰德公司(RAND Corp.)国际经济学特聘讲座，帕迪兰德研究生院(Pardee RAND Graduate School)政策研究教授，斯坦福大学胡佛研究所高级研究员。）



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