NEW YORK TIMES
预算民主：中国政改的一个杠杆
预算民主：中国政改的一个杠杆
王正鹏为纽约时报中文网撰稿 2013年06月26日
中国国内的一些财经学者近一两年来一直在呼吁建立中国的预算民主，其中代表性人物是复旦大学教授韦森、天津财经大学教授李炜光等。韦森在新近出版的一本名为《大转型：中国改革下一步》的专著中大声呼吁：现代民主政治，就其实质而言，是政府的征税权与财政支出要受到代表民意的国家权力机关的制约，这是现代宪法民主的一个核心问题，也是中国政治改革的一个突破口。
韦森说：“建立社会主义国家和民主政治，就是要把财政体制改革作为政治体制改革的突破口和切入点。”
而在笔者看来，财政体制改革依然是个很宽泛的概念，中国不妨先从其中的预算改革入手，能更加便于切入和突破。过去几年里，中国一些地方也确实正在希望通过预算改革找到一条通往“彼岸”的可行性道路。
按照世界与中国研究所所长李凡的研究，大陆从2005年开始推动预算改革，在过去的8年中，其预算改革是沿着公开和参与的路在走。公共预算改革是从浙江和广东做起的。当时，政府的预算可以让人大代表知道了，也可以让他们讨论。浙江温岭走在预算改革的前列。在新河镇，要将全部预算向人大代表和社会公开，并让他们提问题，逐步地建立人大代表对于预算的审议制度。
在过去的几年里，温岭这个小地方在小心试点和探索人大这一权力机关介入政府预算的审议、监督，它甚至用“参与式预算”替换了“预算民主”这样的敏感字眼。
外界认为，温岭试验是一个相当有价值的政治试验，这条新闻中列出温岭尝试的预算民主在中国的四个创举：首次将民主听证会引入预算项目审查；首次在所有乡镇推行了政府预算项目恳谈；首次将社保基金预算列入人大审议；首次由人大来票决政府部门的预算；首次探索村级预算民主恳谈。
最近中国的参与式预算改革的案例中又出现了一个新试验，这就是北京朝阳区麦子店街道的民政建设资金项目协商的例子。
麦子店街道位于北京市朝阳区，下属五个社区。为解决一些民生问题，从2011年麦子店开始了社区居民的问政工作，在收集民意、问计民意、居民参与的基础上，形成了“一五一十”民生项目工程。在2012年年底，麦子店街道决定将问政工程进一步扩展，街道从税收返还的资金中拿出一部分钱由居民自己决定这部分钱用在哪些民生项目上。
在对麦子店社区试验进行深入研究后，李凡认为，麦子店进行的政府民生项目资金中的一部分交由社区居民自己决定，而不是由政府决定的做法可以看作是一种参与式预算的做法，是参与式预算改革在中国的一个新的尝试。
李凡最近在《中国改革》杂志撰文，介绍麦子店的社区试验，他认为，在中国进行的参与式预算的各种做法中，麦子店的做法是比较接近国际通行做法的。即政府将预算中的一部分，例如有关民生项目的那部分拿出来，交由所在地的居民自己讨论决定，而不是由政府来决定应该做什么样的项目。这样，从项目的提出到立项，所有的过程都由社会自己决定，政府不加以干涉。
显然，从民主的角度看，麦子店试验比温岭试验更进了一步，因为温岭试验强调的是人大的介入与参与，麦子店试验则直接由社区居民自己参与与决定。
李凡也认为，从国际的实践来看，参与式预算的改革之所以能在国际上流行，得到越来越多国家的参加，甚至于老牌的民主国家如美国、英国和法国也都在开始推广参与式预算的做法，就是因为参与式预算是一种直接民主的恰当方式，是由社会来直接决定关系到社会自身的预算资金的使用，而不是由代议制的议会来决定——议会作用是审议预算。
这种基层试验显然远远超越了中央政府的设计以及“预算法”中的一些大原则。
《中华人民共和国预算法》开始施行于1995年，但当时实施预算法的目的主要在于强化预算的分配和监督职能、健全国家对预算的管理、加强国家宏观调控。1995年预算法虽赋予全国人大和县级以上地方人大具有审查、监督预算执行的权力，但在实际执行过程中，各级人大仍就是“橡皮图章”。此外，当年的预算法更不可能涉及到基层民主参与的形式。
此后，经过15年的艰难修订，《中华人民共和国预算法修正案（草案）》才在2011年11月16日由温家宝主持的国务院常务会议上讨论并原则通过，会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
但由于该修正草案没有解决国家权力机关对政府预算的有效地制度化审批、审查、监督，第十一届全国人大最终没有审议这一法律，向社会继续征求意见。
一审修订案初步确定了几个原则：除国家机密外，各级政府的全部收支要纳入预算；国家的财政转移支付要尽可能公平和公开；强化对于地方债务的管理等。
对此，复旦大学教授韦森批评称这一法律是政府（财政部）为自己的利益而“量身定制”的，整个修正案看似有进步，但对于实质性问题表述模糊，离中国的民主政治理念反而越来越远。
根据《证券市场周刊》2012年的一篇报道，在一审草案提出后,根据审计署发布的审计报告显示,多个部委严重违反《预算法》，这些部委在一审稿发布后的提议多以部门利益为主，力图将部门利益固化为法律。一些专家建议，一定要让立法公开化，避免争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
2012年8月5日，全国人大就《预算法修正案（草案二次审议稿）》征求意见截止。随后形成了二审稿。但多位业内专家认为，预算法二审稿更像一个政府内部工作条例，由财政部主导的草案，极大地反映了财政系统的部门利益，与预算法应有的地位不符。
由于争议巨大，此后，人大一直未对预算法修正草案进行审议，一直拖到今天。
确实，《预算法》看起来是一个专业的财政问题，实际上是一个政治权力分配的问题。在政府部门的预算起草、执行过程中，花多少钱、钱花在哪里、钱花得是否有效率等问题到底由谁说了算，这是问题的根本。
政府部门花的每一分钱都属于公共财政，是每个纳税人的钱。不论是在西方民主国家，还是在中国，执政者都不希望预算管理的无序化、预算监督的名存实亡以及部门利益的最大化。这就需要一种先进的制度设计，保障公共财政不被滥用甚至流入灰色通道。
显然，中国第五代领导人在预算改革上有着自己的打算。在习近平负责起草的中共十八大报告中，有这样一句暗示——“加强对政府全口径预算的审查和监督”。“全口径审查与监督”的提出，对于中国政府来说，是一项重大的自我改革。如果真能按照“全口径”的路径进行改革，那么意味着政府的全部花费项目都要置于阳光之下，这种阳光化不只是政府的“三公经费”要被动公开，还包括国家权力机关要对政府花费的所谓阳光化过程进行程序性审查和监督。实际上这也意味着中国的人大与政府在体制内权力制衡的一个历史性制度安排的开始。但目前，“全口径”还只是躺在十八大报告之中，距离真正落实还有很遥远的距离。
更进一步猜想，如果在众人期待的十八届三中全会上，“习李组合”如果能在具体的改革规划中突出预算改革，重新审视预算法的修订，并突出公民参与预算决策这一重点，那将是善莫大焉。果真如此，对于当下中国来说，不但具有经济意义，更具有重大的政治进步意义。
笔者认为，在未来5到10年中，国民眼中的“预算民主”其本质仍是强化全国人大及各级人大的预算审批权。通过编制预算、审批预算、执行预算、决算等环节，对政府花掉的纳税人的钱进行合法性监管；通过它给政府“授权”预算，最后到检查与监督预算。人大对政府预算的审查体现出中国现有政治架构下的初始的政治改革中的关健环节：预算工作的权力分立、程序正义、公开透明。
在目前中国的政治架构下，这是一条可行的道路。未来，在人大监督的基础上，是否能推行更广泛的公民参与以及预算执行中的社区自主，取决于中国高层的勇气和进一步的政治走向。
王正鹏是财经专栏作家，出版有最新专著《狂飙年代的碎片：中国经济黄金十年》
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