规则，群体共同遵守的行为规范，意味着人受规则限制，规则占主导地位，无论对个人利益有何种影响均起作用。工具，被人支配、受人使用的器具，意味着人占主导地位，对人有利时使用，不利时束之高阁。法律是规则，还是工具？不同的人有不同的理解。
自春秋时期法家产生，到秦统一中国，再到汉朝实行“内法外儒”直至清朝结束，在两千多年漫长的封建时期，法律从理论到实践都作为君王统治百姓的工具。统治者认为，法律是用来限制被统治者的工具，自己无需遵守。被统治者认为，法律是限制自己行为的牢笼，想方设法专空子，逃避法律管制。
我国封建社会是等级森严的社会，自商鞅变法提倡“以吏为师”开始，一直就是上行下效。一方面法律只是君王的统治工具，君王自己不受法律限制；另一方面官员们向他们的最高统治者学习，以至“上梁不正下梁歪”，民众更是“以吏为师”。几乎所有的朝代都是初期法制严明、吏治清廉、国家富强、人民幸福，然后好景不长，过段时期就法纪败坏、官员腐化、国家贫弱、人民痛苦，遇到个标志性事件，又是天下大乱、群雄奋起、推倒重来，总是重复悲剧走不出历史的怪圈。
归根到底是没有建立起包括制定者都普遍认同、共同遵守的社会规则，人与人之间仍然是弱肉强食的自然法则，利益分配多寡是比谁的拳头大，社会成员无法形成契约精神，人格极度自私虚伪、不讲诚信、为达目的不择手段，社会仍处于野蛮阶段，跳不出个体不合作最优选择所导致的“公共地悲剧”。
马克思主义法学认为，法是阶级统治的工具，但并没有论述无阶级社会中法的性质。我国于1956年完成社会主义改造，消除了阶级差异，建立了人人平等的社会主义社会。我国的社会主义法律是反映党和人民的意志，代表党和人民的根本利益，由党领导人大代表广大人民制定的，全体公民都必须遵守的公共行为规则。遵守法律、执行法律、维护法律尊严，就是尊重普遍认同的公共行为规则，是维护党和人民的根本利益。
但是，由于我国长时间受封建社会的“法律工具论”遗毒影响，马克思主义法学又对社会主义法律是全体公民认同遵守的公共行为规则的性质没有论述，导致官员和人民群众仍受“法律工具论”毒害，社会上“权大于法”的现象较为严重，滥用权力谋取私利、打击异己、侵犯他人合法权益的事情时有发生，群众呼唤“包青天”的“人治”意识长期存在。司法机关被当作工具使用、被边缘化的情况并不鲜见，有假破产逃废银行债务的、有搞地方保护主义的、有利用公权插手经济纠纷的、有利用司法插手告诉才处理的诽谤县委书记案的，甚至还有给法院、检察院下达招商引资任务的。可想而知，这样的司法机关怎么能够担当起维护公平正义的神圣使命？
因此，要实现法治，当务之急就是要补充完善社会主义法学理论，一定要明确，社会主义法律是反映党和人民的意志，代表党和人民的根本利益，由党领导人大代表广大人民制定的，全体公民都必须遵守的公共行为规则。法律面前人人平等，任何人都必须遵守，尤其是党和政府的各级官员应该带领人民群众模范地遵守宪法和法律。同时，应该向全社会普及法治理念，明确法律是社会公共规则，尤其是党和政府的各级官员都要有“法律即规则”、“法律至上”的法治观念，破除“法律工具论”毒瘤，彻底消灭“权大于法”观念基础。
