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禁烟之痛
要GDP还是要健康
禁烟之痛
今年5月，“明年我国室内公共场所将全面禁烟”成为中国的热门话题，但昨天波澜再起。卫生部官员称这条新闻是媒体误读，“卫生部只能管医院，要求全国医疗机构明年室内全面禁烟”。
在5月31日“世界无烟日”前夕，这条“被误读”的新闻背后，是中国控烟的尴尬现状。2003年11月，中国成为世界卫生组织《烟草控制框架公约》第77个签约国，承诺2011年1月9日起在包括室内办公场所在内的公共场所全面禁烟。签约7年后，中国总体“履约”情况如何?为何举步维艰?3.5 亿烟民、5000亿元的烟草税、还有号称2000万的烟农生计……让控烟这场“健康运动”上升到错综复杂的“经济层面、政治层面”。再过220多天，就是中国控烟迎接世卫检阅的“大限”。控烟会否成为“不可能完成的任务”?
中国向世卫承诺:2011年1月9日起室内公共场所全面禁烟
“大限”临近，全国人大至今无立法计划
巨额烟草利益导致部门博弈，卫生部“孤独地跳了出来”
深圳12年未开出一张罚单，广州借亚运推动立法
兑现全国公共场所禁烟的承诺，实际上很难。甚至全国实现公共场所禁烟，还需要几代人的努力
“大限”来临 部门利益博弈
一根燃烧的香烟，是个关乎中国国际形象的大问题。
2003年11月，中国成为了世界卫生组织《烟草控制框架公约》第77个签约国；2005年2月27日，公约正式生效；同年8月，全国人大常委会表决批准了该公约，并于10月正式向联合国递交了批准书。
“按公约要求，2011年1月9日起，我国应在包括工作场所在内的所有室内公共场所、所有公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁烟。这是中国政府向世界卫生组织乃至全世界作出的承诺。”中国控制吸烟协会常务理事、广东省卫生厅副巡视员黄晓军说。
但显然，目前中国“还没准备好”。
对此，世卫组织曾“提醒”过中国。在2008年11月于南非德班落幕的世界卫生组织《烟草控制框架公约》第3次缔约方会议上，中国“荣获”“脏烟灰缸奖”，颁奖词是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”———因中国代表团在讨论关于烟草包装警示语的实施准则时，对在烟盒上印刷提醒消费者吸烟会得肺癌、使新生儿患疾病等主题的警示图片“表示反对”。
比起签约时的积极，中国控烟为何如此艰难?在6次公约政府间谈判中参加了5次的国家控烟办公室主任杨功焕直言，“牵扯的各部门利益太多了”。
记者了解到，首次进行公约政府间谈判时，卫生部、国家烟草专卖局均派了代表，由国家发改委工业司牵头，该司与烟草局无直接关系，中国在谈判中表现积极；尔后，谈判改由直接分管国家烟草专卖局的发改委经济运行局负责，仍较中立；2008年大部委调整，国家烟草专卖局主管单位成了工信部，而目前领导中国履约小组的正是工信部而非卫生部，“形势就变了”。
杨功焕在接受媒体采访时曾援引彼时形容中国控烟形势的一个比喻，叫做“狐狸坐在鸡笼里讨论如何保护小鸡。这样一个情况，控烟当然控不了。”
面对履约日近仍不见起色的控烟形势，卫生部终于在去年“跳了出来”，联合国家中医药管理局、总后勤部卫生部和武警部队后勤部印发了《关于 2011年起在全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》，要求到2010年军地所在卫生行政部门和至少50%的医疗卫生机构要建成无烟单位，确保2011年实现卫生行政部门和医疗卫生机构全面禁烟目标。
黄晓军认为，是时候“背水一战”了，“卫生部规定是一方面，但中国若签约又无法履约，将失信于世界。”
经济拷问??
烟草背后的利益链
据国家控烟办介绍，中国卷烟市场在世界有3个“1/3”和8个“世界第一”:3.5亿烟民，占世界1/3；烟叶生产量及成品烟销售量各占世界1 /3；而烤烟种植面积、产量、增长速度世界第一，卷烟产销量、增长速度世界第一；吸烟人数及其增加数量世界第一；烟税增长速度世界第一。
也正因如此，中国是世界最大的烟草受害国，5.4亿人正受到“二手烟”危害，其中1.8亿是未成年人，“估计到2020年，每年归因于吸烟的死亡人数将增加到200万。”黄晓军担忧地表示。
吸烟是一种成瘾性疾病，还是个“经济问题”。复杂而牢固的烟草经济链，是“掣肘”控烟工作开展的最重要原因。
“中国有的省份就是靠烟草业生存的。比如云南，2009年省财政总收入达1490.7亿元，烟草行业对全省财政贡献高于45%，是真正的种植、生产、销售一条龙。”此外，中国还有2000多万种烟农民、1000多万零售人员以及50多万工商职工———烟草为他们提供了就业机会和收入来源。
所以，中国烟草行业工商税利在国际金融危机背景下“逆势而上”，“2008年是4499.4亿元，2009年是5131.1亿元，同比增长 12.2%。这还是在国家提高烟税后的数据。”黄晓军分析，国家烟草专卖局去年“涨税不涨价”，“提税的都是高档烟，中低档的不升反降。”
不过，“巨富”烟草经济的另一面是:世界卫生组织研究表明，若一个国家当年的烟草税是若干亿美元，20年后，这个国家将不得不用当年所征收烟草税的2.8倍支付因吸烟带来的健康危害，且不包括由吸烟导致的其他损失。
“要GDP还是要健康?”这是摆在政府面前的一道考题。但似乎，目前天平依然倾向于前者。
尴尬外援??
外国药企捐助中国控烟
拥有呼吸科名医钟南山的广州医学院第一附属医院，从2008年起设立“戒烟门诊”。清一色的专家出诊，病人却少得可怜。
“一个下午才有一两个病人，现在多一些了，也只有10个左右。”钟南山院士的高徒、广医一院呼研所副所长陈荣昌教授叹了口气。
据介绍，广州男性吸烟率高达60%，女性吸烟的比率也有22%，但医院针对300多名烟民展开的调查却显示，仅有4%的人有计划戒烟，10%的人考虑戒烟，70%的人没有戒烟愿望。
3.5亿的烟民，这个庞大而坚固的数字，让很多人相信“控烟对于中国人来说，太超前了”。但也有不少烟民认为，他们想戒烟，又苦于没有途径，“中国辅助戒烟手段配合远远不足”。
其实，中国不是没在寻求“尼古丁替代”方面下工夫。
一年多前，中国控烟协会力荐国产“如烟”，使其“红极一时”———它被标榜为“通过现代微电子技术实现气流感应、模拟烟雾、模拟烟气温度、随时待机等高科技人性化功能，同时令吸烟者在吸入烟碱雾滴的同时，感受到同吸食传统香烟一样的欣快感，从生物角度人性化地模拟了吸烟的整个过程”。
但这场号称“健康控烟的革命”却在三四个月后黯然结束，“如烟解决了焦油的问题，但尼古丁的问题仍存在。要知道，给人体带来危害的不仅是焦油，电子点燃尼古丁的危害无法衡量。”黄晓军说。
跨国药企的手也已伸了进来。据中国控烟协会有关负责人透露，成立了20年的这一协会每年只能从卫生部拿十余万委托费。如此浩大的控烟工程，政府投入太少，而只能依靠外援———海外公益捐助，较为突出的是辉瑞基金。
作为“利润相当于中国近5000家药企利润总和”的美国“药企巨人”，辉瑞对中国控烟事业的热忱值得玩味。
“辉瑞的畅沛(酒石酸伐尼克兰)是目前效果最明显的戒烟药之一。”有专家透露，畅沛已“稳坐”卫生部门的戒烟门诊首推戒烟药的“交椅”，“尽管贵了点，3个月1疗程2000多块钱。”
“这和商业利益脱不开关系。但政府对控烟的投入不够，这也是没有办法的办法。”黄晓军认为，“外援”的插手是尴尬的事，因为在中国这一全球第一大烟草消费市场，同时也是潜在的第一大戒烟市场。据制药业市场调查公司IMS前年预测，这个数字高达50亿美元。
无烟医院??
卫生部孤独地“跳出来”
5月10日，国内媒体纷纷报道，卫生部妇幼保健与社区卫生司司长杨青当天在卫生部新闻发布会上说，“明年我国室内公共场所全面禁烟”。
但杨青及其同事随后解释说，这是媒体误读。“明年室内公共场所全面禁烟”是世界卫生组织《烟草控制框架公约》里的要求，只是一个预期目标；而他当天强调的，只是“卫生部要带头”，于明年率先实现卫生行政部门和医疗系统100%无烟。
“跳出来”抓自己管辖下的“无烟医院”，这似乎是卫生部目前只能做的“最佳选择”。
“国外研究表明，一个医生抽烟相当于做15万美元的烟草广告，戒烟比做手术救病人更有意义。”黄晓军介绍，从前年开始，北京、上海、广州共60家医院申请“无烟”，要通过考核，必须做到“不准在室内吸烟、不准穿白大褂吸烟，不准在非吸烟区吸烟”这三大要求。
黄晓军说，通过一年努力，广东创下6家无烟医院，医生吸烟率从19.8%下降到11.5%。今年还有10家医院申请，均为综合性三甲医院。
“这两年控烟工作开展后，还是有些变化。”黄晓军劝人戒烟时最爱讲这两个故事:
苏州市卫生局局长到深圳交流时，习惯地在会议室中拿出火机点燃香烟，遭到了深圳市卫生局局长江捍平不留情面的批评，回去感慨地说“抽烟还真会丢面子啊”；
茂名市常务副市长郭元强更坚决地表达:在他临死前要争取抽一支烟。因此现在谁也别给他递烟，因为他还不想死。
目前，广东省卫生厅已经发出通知，规定2010年底全省各级卫生行政部门、二级以上医院、所有妇幼保健院、儿童医院、疾病预防控制中心、卫生监督所、慢性病防治站(中心)、健康教育专业机构均实现全面禁烟，建成无烟单位；2011年底，所有医疗卫生机构都要全面禁烟，建成无烟单位。
除了卫生系统，教育部门也准备行动。据国家控烟办公室有关负责人透露，教育部计划在今年6月出台更严格的规定，在中小学和幼儿园校园室内外禁止吸烟，大学室内禁止吸烟。
广深试水??
立法难执法更难
在控烟专家看来，控烟最有效办法始终是立法。
但黄晓军透露，目前全国人大没有这个立法计划，广东省人大也没有。
希望寄托在一些有立法权的“较大市”，比如广州、深圳。事实上，1998年制订的《深圳经济特区控制吸烟条例》已明确规定在医院抽烟可罚款20元，但12年来卫生部门从未开出一张个人罚款单。
而《广州市控制吸烟条例(草案表决稿)》经半年“拉锯”，上月底终获广州市人大常委会表决通过，规定国家机关、事业单位提供公共服务的室内办事区域、医院、学校、电梯等12处为禁止吸烟的公共场所，拒不改正的处以50元的罚款。《条例》待省人大批准后，即可明确生效时间。
“这不是件容易的事!”黄晓军说，草案二审时，“办公室”被剔除在外。一批专家立马急了，大声疾呼:工作场所不禁烟是控烟大倒退，在各方面努力下，“工作场所禁烟”条文得以保住。
有了地方性法规，但谁来管，怎么管，罚款怎么用?这些执行问题如“烫手山芋”，让广州相关部门“面面相觑”。
广州市爱卫办副主任伍任初透露，“分责任田”管理是初步考虑，“比如学校就由教育部门负责，餐饮就由管理饮食的部门负责，而罚款该如何管理仍在研究。”
但在黄晓军看来，分开管理等于无法管理，因大部分部门不具执法权，“由广州市城管属下的爱卫办执法最合适”。他认为，“广州可以像培养交通协管那样先培养20个人，只要能抓到1%在室内公共场所吸烟的人，久而久之就能起到警示作用，而且大家也渐渐觉得公平。”
他建议，广州可学习北京的“无烟奥运”经验，借助“亚运大势”抓控烟。“北京奥运时，爱卫派人抓控烟，卫监所抽人查，所有涉外宾馆、场馆都无烟。尤其是比赛场馆，人们入场时要没收打火机，也就没法抽烟了。”
北京有奥运，上海有世博，广州有亚运，大城市有“大事件”可以“借势”。但其他的中小城市、乡村，怎么抓控烟?
“明年兑现全国公共场所禁烟的承诺，实际上很难。甚至全国实现公共场所禁烟，还需要几代人的努力。”5月20日，在长沙举行的控烟媒体宣传研修班上，卫生部妇社司健康教育处处长李新华有些无奈地说。
卫生部官员称公共场所明年禁烟属媒体误读
公共场所明年禁烟属媒体误读
明年兑现全国公共场所禁烟的承诺，实际上很难，甚至全国实现公共场所禁烟，还需要几代人的努力。
5月20日，在长沙举行的控烟媒体宣传研修班上，卫生部妇社司健康教育处处长李新华表达了上述观点。同时李处长表示，日前关于“明年公共场所全面禁烟” 的新闻报道，是媒体的误读。2006年1月9日，世界卫生组织的《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)在我国正式生效，根据《公约》第八条的要求，我国应从2011年1月9日起，确保在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的(室外或准室外)公共场所禁烟。而今年5月10日的卫生部新闻发布会，将“全面禁烟”的话题再次推到风口浪尖。
禁烟难度·数字
医疗系统公共场所只占全国2%
对于5月11日媒体对卫生部新闻的误读，中国健康教育中心传播中心的王新伦主任，私下里表达了自己的内心感受：只要对控烟有利，说得再过分都不足为奇。
中国健康教育中心给记者提供的资料显示：全国烟草死亡率占死亡人数的12%，预计2020年将上升至33%。
如果现在的吸烟状况得不到有效控制，与此相关的死亡人数2025年将增至200万，2050年将升至300万，从现在开始到2050年我国将有1亿人死于与烟草有关的疾病，其中一半将在35-60岁死亡。
据媒体报道，国内控烟专家在数十个城市的调研工作中发现，办公室、餐厅、卫生间是控烟工作最难开展的场所。而办公室禁烟工作最有效的手段，往往是领导带头。单位的一把手不吸烟，这个单位的吸烟率就低，而如果领导抽烟并且在内部会议上抽烟，下属也会很快跟从。
李新华和姜垣都向记者表示卫生部的几个部长全部不抽烟，所以，卫生部目前处于最佳的控烟时期。
然而，姜垣同样向记者表达了这样的一个现实：即使全国卫生行政部门以及医疗系统实现明年的100%无烟，那么，4万多家县级以上医疗机构、29万家乡镇社区医院以及所有的卫生行政部门的“禁烟面积”加起来，放在全国来看，大概也只有2%。
姜垣说：“这个数字虽然只是估计，但至少很有限，我们所能做到的就是率先带头禁烟，起个示范作用。”
禁烟难度·烟民
我国七成烟民无戒烟打算
中国健康教育中心给记者提供的资料显示：我国有庞大的烟民群体，其中70%的烟民没有戒烟打算，而只有3.5%的烟民戒烟成功。 而专家们认为，这跟我国戒烟宣传方式有直接关系。有调查显示：每天吸一包烟的吸烟者，一年有7000多次接触到烟盒上的健康警示与忠告。
姜垣告诉记者，根据澳大利亚等控烟成功国家的经验，如果将吸烟造成的疾病图片特别是吓人图片，与辅助性戒烟信息结合在一起，对劝诫吸烟者和阻断新吸烟者效果明显。
《公约》第11条规定，烟草制品的包装和标签必须印上警示语，宜占据50%以上的面积，但不应少于30%，最好有警示图片。而这一规定应于2009年1月9日履行。
“2008年10月起，尽管我国的烟盒包装在健康警示上做了改变，"吸烟有害健康"从侧面转到了烟盒的正面，但这些健康警示与《公约》第11条实施准则相比，差距较大。”姜垣说。
禁烟难度·烟草需求
签约后我国烟草需求不降反升
在控烟这条路上，其他国家烟草销售和需求量在下降，而我国反而在上升。
李新华向记者透露，签署《公约》以来，我国的烟草税负逐年增加，然而我国烟草生产量和消费量并没有因此而减少，反而增加了20%多。
李新华介绍，签约的时候我国的烟草生产量和销售量占全球三分之一，2008年的时候，这个数字超过全球的40%。据说目前已经占到全球的48%。姜垣也告诉记者，2009年当年来自烟草的税收高达5000亿元。
为什么税收和价格措施会在我国失效？
李新华分析，在我国，虽然高档烟和极品烟平均税率被提高了，但高档烟的公款消费是一个公开的秘密，甚至某些基层政府通过“红头文件”，实行摊派消费，加上我国送礼习俗，所以，价格和税收措施很难对高档烟的销售产生影响。
而真正可能受到价格和税收措施影响的低档烟，10年来的价格却没有太大变化。消费者在收入增加的同时，相对经济负担在不断下降。据了解，目前我国销量较大的卷烟的价格均低于5元/盒，税率水平很低，存在巨大的加税空间。
禁烟难度·立法
全国性立法困难重重
姜垣告诉记者，只有100%无烟环境才能保护公众免受二手烟的危害，而立法是禁止在公共场所吸烟的关键措施，也是履约的必然途径，因为包括爱尔兰、新西兰等几个立法的国家中，无烟法规实施后，烟草销售都有不同程度的下降。然而，在本届控烟研修班上，官方和学者都表示，我国实现全国性立法很难。 首先，烟草工业带来的经济效益问题，比如云南是烟草大省，如何在实现控烟的情况下不影响社会经济的发展；另外，一个如此大的国家，如何实现情况不同的地区能够通过一部法规来控烟，也值得探讨。
姜垣告诉记者，国外一些具有全国性控烟立法的国家，人口和领土数字都不大，对于我国人口众多而且地区之间差异巨大这样一种特殊情况，在立法上从下往上不失为一个好的办法，也就是说，先通过推动各地的立法来实现控烟，然后再推动国家层面的立法。
我国从2009年以来，杭州、银川、上海、广州已经实现了地方立法。但只是4—8类场所禁烟，不是所有场所禁止吸烟，甚至有的地方仍然设吸烟区。
李新华告诉记者，目前我国地方立法存在两种棒杀控烟政策和法律的理由，一是认为与其有法做不到，不如不立法，有损法律权威；二是工作场所不纳入法律，单位自由执行。
按照李新华的说法，广州就是棒杀控烟政策的一例。据了解，广州在控烟立法二审的时候，去掉了在工作场所禁烟的内容，允许单位自己制定标准。
“控烟涉及发改委、财政部、外交部、卫生部、海关总署、工商总局、质检总局和烟草局等8个部门，而卫生部门在履约方面恰恰属于弱势部门。”李新华说。
李新华表示，卫生部门所能管的只有医疗卫生系统，所以现在能做的就是发挥医疗卫生系统的带头作用。
禁烟难度·范围
全面禁烟被媒体误读的新闻
5月10日，卫生部召开新闻发布会，卫生部妇社司司长杨青介绍说，为了履行《公约》第八条的目标，卫生部将于明年率先实现卫生行政部门和医疗系统的100%无烟。
然而，5月11日，这条新闻却被误读并突然“放大”：“明年我国公共场所将实现全面禁烟”成为各大报纸头条。或许是媒体的良好愿望造成了这次误读，众多报道都忽略掉了这样的事实：明年实施全面禁烟的，只是医疗系统的公共场所和工作场所。一时间，所有的报纸和网络疯狂转载，成为当天最热门的新闻。
5月11日早晨，刚一上班，卫生部妇社司的电话就被打爆了，人们纷纷问到底怎么回事。
现在，只要在百度里输入“公共场所全面禁烟杨青”几个字，只用1.8秒的时间，会跳出232万条。
卫生部门的工作人员私下称这次新闻误读事件为“5·11新闻”。
5月20日，在长沙举行的控烟媒体宣传研修班上，卫生部妇社司健康教育处处长李新华告诉本报记者，明年兑现这个承诺很难，甚至全国实现公共场所禁烟，还需要几代人的努力。
李新华说：“本来想低调宣布实现无烟的事情，居然出现如此高的宣传效果……尽管媒体报道有所失误，但是至少反映出了一个强大的禁烟民意。”
中国疾病控制预防中心控烟办副主任姜垣在接受记者采访时，也同样表达了无奈：“卫生生部门所能做到的，就是在医疗系统公共场所和工作场所全面禁烟，起到一点儿示范作用。”
背景新闻
《烟草控制框架公约》是由世界卫生组织主持制定的第一部全球性公约，于2003年5月21日在第五十六届世界卫生大会上通过，并于2005年2月27日生效。
中国政府积极参与了《烟草控制框架公约》的缔结过程，于2003年11月10日签署了公约，是第77个签约国。
我国十届全国人大常委会十七次会议于2005年8月27日批准了该公约，10月11日正式向联合国交存了批准书，90天后该公约在我国生效。
这些数字你该知道
据世卫组织统计，全球目前有烟民约13亿人，每年约有500万人死于和烟草有关的疾病。烟草已成为继高血压之后的第二号杀手。
我国吸烟者约有3.5亿，每年死于吸烟相关疾病者近100万人，约占全部死亡人数的12%，超过因艾滋病、肺结核、交通事故以及自杀死亡人数的总和。
2002年，我国15岁以上人群吸烟率为35.8%，按照这个吸烟率，仅参照人口增长，到2030年，我国吸烟人群将增至4.3亿左右
