新“圈钱运动”
为应对本轮经济危机，中国施行积极财政和宽松货币政策的力度前所未有，在出口与消费短期难有起色的情况下，更为倚重投资拉动。尽管对于经济刺激计划，高层在不同场合曾数次表示“不差钱”，但今年前4个月，全国财政收入同比下降9.9%，同期支出则增长了31.7%；而要完成全年9.8%财政收入增幅预算，接下来的8个月内财政收入至少要实现18%的增幅。毫不夸张地说，今年是近30年来财政压力最大的一年。
为了应对财政支出窘境，有关部门总动员到处去“找钱”。现在不少省市强调对税收要“应收尽收”，对所有企业的财务全部查账(2006~2008)3年。加强了对原有税源企业的监管，还准备扩大税基，缩小免税和税收优惠的范围。一些地方，征税已经成为落实到街道、村庄，征税、稽查、街道干部齐动员的群众运动。财政压力有向企业转移的趋势。
而有关部门也盯上了住房公积金等全民积累，开口子“创造性地使用”这些规定用途的资金，补贴他用。
对比成熟市场经济国家，往往是减税与经济刺激并用，既让利于民，减轻危机下纳税主体的负担，又为企业、个人提供新的发展机遇。反观中国，一方面政府在不断投入，刺激经济；另一方面，政府又在各处找钱，忙来忙去，以至于税务人员都困惑，“政府一边催请我们加大稽查力度，尽快实现增收，一边又希望我们拿捏好分寸，不要对企业赶尽杀绝”。
在被锁定的经济结构和财政格局下，市场再次成为那只看不见的手，台前台后唱主角的，仍然是政府。既然资源配置仍然靠政府，在配置过程中的腐败，恐将不得不早做预警。从这点来看，所谓“新圈钱运动”，其实不过是沿着惯性在走，仍在早先的场子里面扑腾。
新“圈钱运动”：财政扩张面临节点
对于中国财政来说，2009年是特殊的一年，中央和地方各级政府都无可避免地陷入了财政高度压力的阴影之中。政府官员谈“钱”色变，要么讳莫如深，要么一肚苦水。
一位任职于地方财政局的公务员向记者戏谑：“今年政府和财政部门内部全民皆兵，大家的首要任务就是找钱和省钱。”
尽管“隔三岔五就加班、天天要往企业跑”的状态，已经成为今年很多税收征管人员的工作常态，但谈到增收任务，他们还是一脸无奈。“从上半年的情况来看，全年税收增长保8对我们来说几乎是不可能完成的任务。”东莞的一位地税征管人员匆匆忙忙向记者表态，说完这句话后，他又忙着下企业催收税款去了。
一方面，是增收任务的重压，而另一方面，政府内部勒紧裤腰带过日子的状态也使大家已经非常敏感的神经进一步绷紧。
“原定的出国学习、集体活动等全部都取消了。”“油费预算大幅压缩，申请使用公车越来越难了。”“连日常的文具使用也要省。”“还没下班就关闭空调。”“走廊不许开灯。”每一个政府部门都可以随口列举出一系列令他们难以适应的调整。
然而不适应也没办法，每一个人心里都清楚，只要财政状况一天不改善，这种高度紧张的状态就得一直继续下去。
“不可能完成的任务”
财政部部长谢旭人6月24日在十一届全国人大常委会第九次会议上的讲话，显示了中国目前面临的财政压力状况。
在中国2009年财政预算中，财政收入66000多亿元，增长8%；而赤字规模为9500亿元，创历史新高。但从财政收支实际运行来看，形势比预想更为严峻。
1~5月，全国财政支出达22496.98亿元，比去年同期增加4887.17亿元，增长27.8%；但全国财政收入仅27108.67亿元，比去年同期减少1955.7亿元，下降6.7%，形成了增支减收并行的财政收支格局。
更重要的是，从目前的形势看来，这一格局在下半年较难得到扭转。一方面，截至5月25日，上半年已累计安排下达中央政府投资预算5553亿元，占总规模的 61.2%，投资预算半年内已下达过半，意味着随着预算批复后项目支出执行进度加快，后期财政支出额可能还会大幅增加，超过预期。
而另一方面，财政收入下滑的严峻程度更远远超出了预想范围，预算规定的财政收入增长速度不仅没有完成，反而出现负增长。
针对这一情况，中央财经大学税务学院副院长刘桓表示，财政的最大压力在于，刺激经济所需的增支和结构性减税、经济下滑造成财政减收都是刚性的。
从财政支出结构来看，首先是4万亿刺激经济的投资方案中，中央今年需要拿出11800亿，这笔支出非常大；还要在两三年时间内启动全民医疗卫生条件改善，一年要拿出3000~4000亿。和往年相比，财政的刚性支出大了很多。
而财政减收同样受制于众多不可控因素。一是2008年税收增长速度太快，去年上半年全国税收总收入完成31425.75亿元，同比增长33.5%，要在这样一个高基点上进一步实现增长，压力本来就比较大。
加上受国际金融危机影响，外贸出口总额急剧下降，大批企业倒闭，尚存活的企业利润也大幅缩水，相关主体税种税基缩减严重。与此同时，政府为了保住企业，增加其活力，逐步推行结构性减税政策：企业所得税、增值税收入锐减，出口退税率大幅上调……
可以说，让企业松一口气的代价，则是财政收入的雪上加霜。
“老实说，保8对我们来说是可望不可及的。” 以外向型经济为主的珠三角地区，在金融危机影响下的财政减收令当地税务部门束手无策。当地税务系统人士透露，东莞不少镇区上半年的税收与去年同比下降了 10%以上，纵然严加征管并强力要求企业自查补税，也未能止住下滑的颓势。“我们内部定下的全年税收增长目标并不是预算提出的8%，而是2%。但这也只是目标，不一定能够实现。”
很显然，假如下半年预期外的增支和减收的情况不能得到控制，不排除会出现外界一直担心的财政赤字进一步扩大的状况。
新税种不开征？
面对高压，财政部的每一个人都没有闲着。据说部里这几个月也是经常加班，目的只有一个，就是研究如何在财政减收、结构性减税的基础上，适当挖掘潜力，增加财政收入。
6月20日，财政部和国家税务总局决定调整烟产品消费税，政策调整后，甲类香烟的消费税从价税率由原来的45%调整至56%，乙类香烟由30%调整至36%，雪茄烟由25%调整至36%。与此同时，卷烟批发环节上更加征了一道从价税，税率为5%。
显然，解决财政困难最直观的方式莫过于开征新税种，以及提高现有税种的税率。
对于政策调整的原因，财政部、国家税务总局在文件中并不讳言，在完善烟产品消费税的目的基础上，也是“为了适当增加财政收入”。
“所谓烟酒不分家，烟草的消费税既已提高，那么是不是意味着离提高白酒消费税也不远了？”一位不愿透露姓名的酒企负责人不无忧心地说。今年年初，国家税务局已就消费税调整的方案征询过各大白酒企业的意见，虽然意思是加大对白酒企业的税收监管，但不管是直接提高消费税，还是提出新的征管规范，都一定会造成企业实际税负的增加。
无疑，当一切迹象显示消费税和资源税为重点的结构增收性税收政策调整序幕即将拉开的同时，加重税赋的阴云就笼罩在众多相关企业的头顶上。“碳税会马上开征吗？”“物业税将在哪个城市试点？”他们忧心忡忡——“这个时候加税，不是让我们雪上加霜吗？”
这对财政来说，确实也是一个尴尬的矛盾。
“财政要增收，但是也不能过分剥夺企业，我们现在首要是保证企业的生存，如果把企业整死了，就得不偿失了。现在经济虽然有稳定的态势，但今年到底能不能见底还很难说。所以，结构性减税的总方针还是不能变。”刘桓说。
在他看来，财政压力非但不会催生大量新税种的匆忙出台，反而可能延缓成熟税种的出台时机。“一个新税种的开征是需要通过长期的研究和酝酿的，不可能因为一时的财政压力就匆忙出台。比如现在大家热议的碳税，就涉及很多行业的专业知识，不是财政部门能够解决的，需要与能源局等各部门通力合作、研究。碳税和物业税其实都已经讨论了好几年了，只是恰好在这个时机成熟，可以推出。但是在这个敏感的时刻，大家肯定会想，是不是国家为了财政增收，故意在这个时候推出新税种，增加产业的负担呢？这种情况不能不考虑。所以我觉得要在今年开征碳税和物业税，阻力会很大，基本不太可能。”
概而言之，在保持结构性减税的大方向前提下，烟酒消费税只是一个小范围调整，新税种开征、财政大幅增收的空间不会太大。
两难的从严征管
“如果不能增加新税种，那我们可以做的事情就只有加强征管和稽查力度，在减税的总方针不变的前提下应收尽收了。”广州市国税局的稽查人员林小姐有点无奈地说。
其实，每当税局有可能完成不了当年增收任务时，就会采取加大稽查力度的方式进行补救增收，这绝不是什么新招，只能说是常规的做法。
“众所周知，中国的税收漏洞空间很大，个人所得税能征到一半就不错了，企业所得税虽然有各种征收管理办法，但管理不到位的时候逃税大概能逃掉1/4。对于这些漏洞，在财政收入情况好的时候，税务部门并不是太重视，但一旦情况发生逆转，严格执法起来，稽查力度可以很大，增收的空间也是很大的。”
然而，就是这种企业和税务部门都心照不宣的常规做法，如今却遭遇了新的尴尬。
“最近几个月我们征管和稽查的任务都重了很多，经常要向资金周转困难的企业催收税款，或是要求企业自查、补缴以往的欠税。”就在接受记者采访前不久，林小姐和其他稽查人员到一家规模较大的企业进行稽查时，就查出了数十万的欠税。
但是，催告几次之后，企业依然迟迟未能补缴税款。最后，企业负责人对林小姐说：“企业的经营本身已经陷入困境，税局还在这个时候进行稽查催缴，分明就是雪上加霜。我们现在没有钱，如果非要马上补缴的话，就只能变卖资产、遣散工人了。”
“企业这么一表态，政府马上就急了。在一次工作会议上，区政府就跟我们说，能不能对企业手下留情。”林小姐说，税局要通过稽查进行增收，一般都会查大企业，因为企业规模大，补缴的税款也相对较多，不像小企业查起来费时费力，成效也低。
但是大企业往往员工数量众多，在当地承担的社会经济作用也较大。如果一个大企业真的因为无力补缴税款而倒闭了，当地不但损失了一个重要税源，而且政府还要面临大量员工失业的善后工作，搞不好还要替卷逃的企业垫付工人工资，这是他们最不乐见的后果。
“很多时候，政府一边催请我们加大稽查力度，尽快实现增收，一边又希望我们拿捏好分寸，不要对企业赶尽杀绝。”然而，在金融危机下，税务人员并不知道每一个企业的资金链到底有多脆弱，能够承受得起多大的风吹草动。从严征管，企业困难怎么解决；不严格执法，逃税问题泛滥，财政收入无法达到预期目标又怎么办？林小姐感觉自己总是深陷在两难之中。
非税收入正规化提速
“其实，政府和税局是坐在同一条船上的，同样担心增收压力，也同样担心流失税源。” 广州市越秀区政府的陈先生表示，“最近我们一直积极寻找其他增收的途径。”
陈先生说的其他途径，指的是非税收入。中央财经大学公共与管理学院院长马海涛曾估算，2006年全国非税收入至少有2万亿；而中央党校研究室副主任周天勇则估计2007年非税收入达到8.7万亿，超过当年财政收入3亿多。
学者普遍认为，近年中国的非税收入规模至少相当于当年的财政收入。也就是说，如果这部分收入全部纳入预算管理，每年可以为财政增加大笔收入。然而，虽然这些年财政部一直以来试图对这笔天量资金实施有效的监管，2004年更专门出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》，但始终成效不著。
地方政府不重视，相关收费部门私自列项征收及截流情况严重，大量财政性非税收入游离在财政管理之外……这个一直突破不了的瓶颈在2009年有了戏剧性的转变。财政部2009年的重要一项工作就是为非税收入立规，并争取尽快把非税收入纳入预算内管理。
《关于加强政府非税收入管理的通知》界定了非税收入的范围，包括行政事业性收费、政府性基金、土地拍卖收入、国有资产和国有资源收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
陈先生表示，属于区政府管辖范畴的非税收入，只有部分罚没收入及国有资产和国有资源收益。“首先狠抓的是违章建筑罚款。”其实，所有的罚款收入数额都很零碎，占财政整体比例也不大，引用政府内部人士的话，当税收好的时候，谁有空去管那些鸡毛蒜皮的事情？城管部门罚多少，开多少单，上缴财政多少，政府一直不太重视。但今年情况却发生了逆转，陈先生与城管部门沟通的频率也频繁起来。“虽然比重不大，但收入比例增加得很快。”
闲置国有资产的盘活也成了地方政府增收的有力武器。“很多国有企业的闲置资产已经丢置好些年了，一直没有人理会，不但产生不了价值，还占用仓储空间。我们督促企业把闲置不用的资产出租盘活，也为财政增加了一个收入来源。”
虽然如今非税收入占财政收入比例还远远未能达到预期，但增长势头十足。2009年上半年，广州市荔湾区非税收入同比增长了30%~40%。
事实上，5月份全国财政收入实现了久违的4.8%正增长背后，税收数字仍然同比下降3.1%，应归功于激增130%的非税收入。
“今年的财政高压，无疑促使了一直未能纳入规范管理的非税收入管理快速走向正规化。”财政部财科所副所长刘尚希如是说。
财政扩张或应放缓
在中央至地方各级政府大力促进财政增收和节流的努力下，财政赤字是否能止于预算范围之内？对此，专家认为还要看下一步的财政支出力度有多大。
外界有一种说法，指包括十大产业振兴规划在内，目前国家已经出台的刺激政策所需金额其实已经远超4万亿。原定的4万亿刺激方案够不够，取决于未来经济走势的变化，假如经济未能达到复苏预期，政府应继续扩大投入。
“我觉得这种观点值得商榷。我们不能过分相信财政的能力，也不能过分相信政府干预措施就一定会取得好的成效。”刘尚希说，“现在财政应该采取一种谨慎的政策。就目前来看，更重要的是要把目前的措施实施好，使其发挥出最大的效益，而没必要再进一步加大投资。”
在适时打住政府投资步伐的同时，刘尚希更进一步认为，在经济已经企稳回升之后，结构性减税政策也不再需要继续扩大下去。
据了解，就近日刚刚实行的再次上调出口退税新政，在财政部内部也一直持审慎态度，虽然这两年出口退税率的几次上调的确使企业减轻了很多负担，但是同时也使贸易摩擦不断增加，并带来了巨额财政压力。很多专家认为，经济下滑止住之后，出口退税的提高步伐也可以就此打住。
其实，无论是开源还是节流，财政步步为营，目标就是为了把赤字控制在年初预算的9500亿左右。由于这些年财政收入增长理想，每年都在陆续减少赤字，国债余额占GDP比重仅在20%左右，只要财政赤字占GDP的比重预计还是控制在3%之内，则是我国综合国力可以承受的，总体上也比较安全，原则上只要通过再增发国债就可以弥补赤字。
但是，当中也并非全无忧虑。刘桓对记者表示：“从今年发债的情况来看，我个人觉得不是太理想。一般来说，国债的利息应该高于中国银行储蓄存款利息，但目前银行储蓄年息是2.5%，地方债券的利息却不到2%。承销商拿在手中，发行是成功，百姓不买，就会形成谁承销谁就承接资产的后果。这样下去的话，承销机构的积极性就会下降，继续发债可能会有点困难。”
而一旦发债不能成功，最糟糕的情况就是被迫发钞，引起滞胀。
虽然目前也没有太多迹象显示国债可能发不出去，“但我觉得在增收节支之余，还必须提高国债利息，使其高于银行储蓄利息，才能真正确保财政的安全。”
公共财政，富足下的荒凉
一直以来，政府的财政观念基本上是“财政收入越多越好”，“财政支出给经济建设的份额越大越好”，以致形成“税收政绩”、“建设政绩”。不少地方仍以此为考察政府执政能力的重要标准，这种“以政府利益为中心”的传统观念和考评机制，纠正起来很难。从1994年到2008年的国家和地方财政预算看，支出最大的两部分依然是“经济建设”和“政府行政管理费用”。
“其实，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，从中看到的不仅是经济的发展，而且是权力的再分配，社会的结构变迁和公平正义程度的增减。” 财政部财科所所长贾康承认财政体制改革的方向是公共化，任何对财政的使用都必须有法律依据，逐步减少中国财政支出体制中存在的“任意性”、“长官意志”等现象。
被异化的财政投向
GDP 的高速增长再加上这些年中国积累的2 万亿外汇储备，使中国眼下成了世界上数一数二的“大款”。按说国家富裕如此，老百姓们应该普遍高兴才是，但事实却有反差——面对医疗、教育和社会保障等方面的问题，有相当多的老百姓的生存状态可说是疲于奔命。
以教育为例，早在1993 年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出了财政性教育经费占GDP 比重在2000 年达到4%的目标。2008 年，国家财政性教育经费所占GDP 比例为3.5%，始终没有根本性的突破。这个水平也远低于公共教育经费占GDP 比重5% 的世界平均水平。一方面是教育投入不足，另一方面是教育领域不恰当的产业化，造成了中国高等教育、职业教育水准的持续下滑。
医疗方面财政支出的形势更不容乐观。有调查数据显示，1978 年~2008 年，中国居民个人现金卫生支出占卫生筹资总额比重由20%上升到63%。而政府投入的比例仅为16%。中国有13 亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%。
除了医疗投入不足，医疗体制缺失更严重，公共医疗服务严重缺失和弱化。目前国家力推的“新医改”，也在政府官员等传统利益群体面前遭遇“软抵抗”而裹足不前。
全国人大常委、中国人民大学教授郑功成说，对公共财政进行评价的一个核心指标，就是国民保障和社会福利方面的力度。在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱有 45%以上是用在社会保障上的，即便讲求效率的美国，其财政也有1/3 以上的钱用于社会保障。在英国，社会保障支出占政府支出总额的比重，1982 年为 53.5%，1989 年至52.93%，1993 年达65.5%。而中国目前这方面的投入大概占国家财政的12%左右，相比之下，比例显然很低。
与社会保障投入偏少相对应的，是国内社保基金的巨额缺口。全国社会保障基金理事会前理事长项怀诚表示，目前全国社会保障基金的资金缺口在1 万亿元以上。而据世界银行的一项估算，从2001 年到2075 年，中国这一缺口可能达到9 万亿元人民币之巨。社保基金理事会发布的2008 年全国社会保障基金年度报告披露，截至2008 年底，基金资产总额5130.89 亿元。
作为公共财政在社会保障领域缺乏的另一面，中国公共财政在政府行政开支方面的慷慨却令人瞠目结舌，此前中央党校主办的《学习时报》曾透露国内“三公”消费高达9000 亿元的文章，被国内外媒体纷纷转载。如此大的支出，揭示国内财政资源使用上的极度低效，近1/6 的财政用于吃、玩和坐车。如此高的“三公”消费完全可以说是政府系统的“集体腐败”，同时也凸显出国内公共财政改革的迫切性和艰巨性。
投资背后的隐秘计算
公共财政在极端异化的同时，掌握着公共财政的政府之手却在用投资这种形式尽情在中国大地上“作画”。
财政专家倪红日分析，1994年分税制改革后，地方加大投资、兴办企业的积极性虽然得到了一定遏制和矫正，但仍不足以进入“既不越位、又不缺位”的职能合理化状态。事实上，在对地方官员实际上仍以GDP为核心政绩考核指标的情况下，再加上“任期办N件实事”的压力，很难消解地方政府的投资冲动。
究其原因，主要是因为不少地方投资，仍可通过土地一级市场收入等预算外财力和政府出面的“招商引资”举措得到支持，并在官员的政绩考核方面得到明显的正向回应，使之成为地方决策层面持续的兴奋点。
的确，目前中国的税制结构和分配格局中，地方财源中对以生产型增值税为主体的流转税依赖程度仍然较高，非税收入管理中的不规范程度仍然较高，这些确实与地方政府热衷上项目、加大投资的行为具有一定的关联，“但这些绝非分税制财政体制之过，板子打到分税制上，是完全打错了地方。”贾康认为，在中国被锁定的经济结构中，扩大内需，提高消费叫喊了十几年，但是一直没有明显效果，现在经济危机，发达国家的消费也下滑，连带中国出口不彰，中国要维持经济一定的增长，只有运用传统的投资。
中国政府系统最擅长的就是“投资”。纵观中国30多年经济增长的全过程，政府系统始终都是经济活动中最重要的投资者，其中道理一目了然：因为在所有这些投资中，政府官员的个人成本趋向于零，而其收益则可能相当大。
“所以无论如何，官员在这种投资行为中获得的都是净收益。地方或者部门财政能力的极大化扩张贯穿于改革全过程的利害计算，是推动GDP持续增长的一个强大引擎。”倪红日认为经济高速增长本身就是中央对各级地方官员提出的政治要求，在遏制地方政府过度投资方面，中央政府不可能走得太远，它只能在足以保持社会稳定的增长速度与防范金融风险之间走钢丝。这是一个维持了30多年的脆弱平衡。
其实，在激发中国畸高的投资率的所有原因中，官员系统面临的政治压力和财政压力只是两个容易分辨的因素。另外一个更为隐蔽也更为重要的原因则是：中国官员们越来越膨胀的对个人财富极大化的追寻。
“在大量国有投资的背后，是公共财富向私有财富的转移，这是中国投资的一个最大特点。对于一个完全世俗化的官员阶层来说，真正崇拜的是藏在GDP背后的个人利益。”倪红日认为在解释中国政府掌握巨大财政资源，而且游离于人大等机构监督外这一现象时，不应回避官员个人利益这一事实。
毋庸置疑，在今日中国，国有投资已经不是本来意义上的投资，它已经被异化为这个特殊的财富再分配时代迅速转移财富的一种工具。对于部分中国官员而言，投资本身已经成为目的。
从国内近年财税增长与民众的收入增速差异来看，中国经济发展的结果其实是“肥”了政府和一些部门，财富分配和聚集在中国出现了明显的集团化，而民众却没有享有同等的好处。
中央编译局副局长俞可平表示，公共利益部门化、部门利益合法化现象相当严重，“政府与公民在公共管理中的合作性不高，铺张浪费严重，行政成本相当高，政府管理存在比较严重的公共腐败，形象工程和政绩工程还明显存在。”
部分中国官员的利益极大化追求对中国经济、社会、政治的影响程度之深，影响范围之广，怎样估计都不过分。“分权改革已经不再是中央对地方、对企业的分权，而已经变成了对核心官员个人的分权。在长达一个时代的跨度中，与中国声势宏大的市场改革同时上演的是另外一场无声的戏剧：权力的私有化。”倪红日感叹这种被惯性推着走的财政体制如果不从根本上及时刹车，后果很难想象。
公共化路途漫漫
财政蛋糕的分切，绝不仅仅是经济问题。贾康坦言在各种既得利益集团已相对清晰形成的新格局之下，现在任何一项改革措施，都必然面临触动既得利益的敏感和困难。
胶着状态下矛盾陡然积累，改革的实际措施难以推进。不少有识之士认为，为了解决胶着状态的问题，需要政治体制、行政体制和经济体制改革的配套，以进一步推动改革。
“寄望于政治和行政体制改革来使中国改革加速，这种考虑很有它的道理。”但是，在现实生活中，还看不到一个从正面切入而具备相当力度的、并且相对细致、比较靠近操作层面的方案。
如果从财政“加强、改进管理角度”切入，就各方很难拒绝的公共事务决策、监督体系改革发力，把制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系把握好，中国的渐进式改革还是有继续深化的空间的。
而且，财政体制方面也存在腾挪的余地，从目前财政收入中央与地方分配的格局看，虽然预算内中央财政分配比例过高，但是没有纳入预算管理的大约2.7万亿元预算外资金的90%在地方政府手中，最终地方收入占国家实际总财政收入的63%。而地方政府拿这些钱主要用于四大用途：养人养官，公车公招公出，豪华办公楼等建设和运行，运动式和政绩式的面子工程。
在地方的胡花乱支和惊人浪费中，中国政府创造了世界上最高的行政成本纪录。鉴于地方政府的这种表现，也由于中国区域经济的极不平衡，中央政府似乎有理由认为财权必须先集中再有目的地下放。
然而，中国财政转移的成本之高、漏损之重同样是世界罕见的。国家审计署原审计长李金华曾指出，“中央转移支付就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”审计署2008年的抽查结果显示，中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离人大的监督，部分脱离政府的监督。
贾康认为，在现行的财税体制之下，未来的财税改革，其核心是公共化，“公共化的财政意味着，市场将在资源配置中起基础性作用；意味着随着市场机制的培育和完善，财政不再担负市场机制下微观企业的直接投资和资金供给，其职能定位主要集中于提供国防、治安、行政、环境治理、基础教育、科研、基本医疗和社会保障等公共物品和服务上，财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排要始终以满足社会公共需要为宗旨。”
俞可平分析，要解开现有改革问题的症结，必须从政府改革来着手。政府改革实际上是对大大小小的利益集团“动刀子”。因此，这将是改革环节中最大的摩擦点，也是对中央推动政府改革决心的最大挑战。能否打开局面，成败在政府改革一举。
“未来的中国政府，要从管制政府走向服务政府，要从无限政府走向有限政府。更进一步，中国的政治文明要从人治走向法治，要从集权走向分权，要从统治走向治理。”伴随着政府改革和政府职能的调整，中国在财税体制上要完成公共化的目标。
重庆：在扩张与平衡间摇摆
在支出压力之下，财政紧张的局面已经开始显露。
重庆，这个西部唯一的直辖市，在过去的几年中，是一个典型的投资拉动增长型地区，2008年随着薄熙来调任重庆市委书记，重庆的大规模投资运动有增无减，森林重庆、宜居重庆、畅通重庆、平安重庆、健康重庆等“五个重庆”建设耗资4年间将达1.3万亿元。
2009年，在重庆，由政府主导的投资项目资金需求量将达到5300亿元，而2009年重庆财政预算收入为982亿元。在如此庞大的投资运动中，地方财政如何保持扩张与平衡的本位？这是一个大考验。
“破产财政”重演？
“项目的投资都是由市政府和发改委在推动，财政基本上只是被动的配合，说实话，是很难去做到平衡的。”7月3日，重庆市财政局一位人士接受本刊记者采访时颇有些无奈。
自去年下半年以来，受金融危机的影响，重庆财政也不可避免地陷入大幅减收的境地，根据预算，仅仅是市级财政，将“增支60亿元，减收25亿元，拉动经济增长”。 而根据重庆市常务副市长黄奇帆在今年2月份的会议上的表示，重庆市今年总的投资将达到5300亿元。
截至目前，重庆上报国家发改委获批的三批投资项目金额达到了500多亿元，在这其中，中央财政支付70多亿元，地方财政要配套400多亿。
在支出大幅扩张的同时，今年前5月，重庆财政收入的增长幅度同比下降了13.4%。同时在许多税收项目上，减收已成定局。根据财政部门的数据，仅2009年一季度，为支持企业发展，重庆财政就减让了6亿元税收。
“税收的主动权在中央，不在地方。”上述重庆市财政局人士说。今年以来，实施消费型增值税、成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等新的税费减免举措，都在一定程度上降低了地方税收收入。
如此一来，财政所面临的窘迫压力不言而喻。在新增中央水利投资建设的重庆项目中，地方配套投资只完成5.03亿元，完成率83.1%，这就意味着重庆并没有完成中央规定的融资比例。
重庆市发改委主任杨庆育表示：“西部本来相对比较穷，它还是依靠中央转移支付在维系着财政的运转，又把任务大的建设压力压在省级政府上面，那省级政府就只能自己去举债。这是一个比较大的问题。”
“重庆财政目前的情况是很紧张的，今年赤字是肯定的，连预算安排的960万元农民培训基金都没钱到位，虽然年年的执行报告都是收支平衡，全年财政收入呈现正增长是没问题，但今年的缺口肯定会进一步加大。”重庆市社科院财政金融研究所所长邓涛接受本刊记者采访时说。
目前，对于重庆市财政的直接负债和间接负债的数额是一个模糊的数字。根据此前黄奇帆透露的数字，2008年重庆财政的直接负债是500多亿元，直接负债率从2002年的300%的“破产财政”已经下降到目前的50%多，属于“合理的风险范围”。
冀望“大卖国资”
随着支出的大幅扩张和一般预算收入的下降，如何通过预算外和非税收入来弥补财政缺口，似乎成了地方财政共同的目标。
根据国家财政部的数据，今年1~5月，非税收入增幅达到21.2%，远高于同期财政收入和税收收入下降6.7%和9.4%的数字。非税收入的增长，是推动地方财政收入增长的一大主力。
非税收入同样在重庆财政中占有重要的地位，2008年，重庆一般预算和基金预算收入分别为577.2亿元和385.6亿元，而全市通过非税收入收缴管理系统征收各项非税收入就有443亿元。
“从一季度的情况来看，重庆的税收收入和基金收入还是同比下降的，非税收入中土地出让金占了很大的比例。”邓涛说。
第二财政——土地出让金的收入是地方政府增收的一大来源，去年以及今年的一季度，由于房地产市场陷入低迷，重庆土地财政的收入有所下降，但二季度后，再度焕发生机。据重庆市国土房管局副局长董建国介绍，从今年5月起到12月，重庆市将向市场推出2600公顷土地，其中主城1600公顷，区县约1000公顷，而其中多数属于开发商追捧的中心地段土地。
但在结构性减税和经济没有实质性回暖的背景下，非税收入的增长也难以满足巨额的投资资金。“实际上，在地方配套的资金中，财政的资本金投入只占比较小的一部分，找钱的主要途径是通过地方融资平台从金融机构大举借债。”中央财经大学财政税收研究所副所长王俊告诉记者。
在重庆，这一融资举债的重任落在了重庆八大投资公司——城投公司、地产集团、高发公司、渝富、开投、交旅、水投、水务等八大政府性投资集团(简称“八大投”)身上。
地方融资平台在投资拉动经济增长中的中流砥柱作用，涉及的是重庆的“第三财政”——国有资本经营预算。黄奇帆把重庆地方国资称为“第三财政”的原因是，重庆国企每年为各级政府对基础设施、公共设施投入300亿~400亿元，重庆市政府的财政因此能够减少在基础设施上的很大一部分投入，更多地把钱用到社会保障、教育卫生事业、公共服务上。
记者从重庆市国资委宣教处了解到，在中央三批投资项目中，重庆市国资委所属的八大投几乎占据了全部投资项目，这些项目大部分是基础设施和公用事业项目。6年来，重庆市重大基础设施的75%是这“八大投”干的。
重庆市2009年确定的重点建设项目共计100项，项目总投资3562亿元，今年计划投资为500亿元，其中85%资金筹措重任要由八大投资集团来完成。
得益于实业资产和金融资产全部归属国资委一家管理的便利，重庆国资委辖下的这八大投的融资渠道和融资方式很多元化：开发银行融资、商业银行融资、债券融资、股市融资、信托融资等。
今年以来，以八大投为主体的融资平台大肆融资，今年1~5月，在全国31个省市，重庆贷款余额增长排列第一，跟去年同期相比，增幅达到了40%。据黄奇帆称，重庆去年的贷款余额为6200亿，今年5月增加到7800亿，全年可望达到8500亿。
“6年来八大投有2500亿元的融资量。这2500亿元里边有一部分是借新债还老债、周转性的，所以形成的债务余额1800亿元。60%左右的负债率，这就是‘八大投’的资金状况。”黄奇帆说，他把60%的负债率视为八大投的“警戒线”。
在信贷扩张的时期，八大投可以融得巨资，但由于八大投的政府背景和财政担保，这种可持续性到底几何也打有疑问。“按照现在的这种体制，投资项目几乎都被国资全部包了，对民间资本的拉动效应目前比较弱，只要社会投资不启动，财政压力对经济刺激计划效果的威胁就不会消除。”邓涛指出。
为解决融资上的问题，重庆国资亦在进行股权融资，用重庆一家投资企业的话来说就是“大卖国资”。重庆国资委宣教处人士表示，今年拟在国内率先对地方国资进行国际化运营，雇一批国际投行，向全球出售当地国企的部分股权或资产。6月13日，重庆市8家国企在该论坛上分别与巴西、英国等地的公司签署了8个合作协议。
但对于国资出售所得的收入情况，这位人士表示，目前并没有具体的统计情况。
公共财政“本位”
“扩张性的财政政策，扩张到什么程度？扩张在什么领域？好多时候，有些事情做可以，但说就不好说了。”重庆市财政局一位人士隐晦地对记者说。
黄奇帆总结，重庆的投资是3个1/3——1/3是基本建设投资，包括高速公路、铁路、机场、各种桥梁、各种城市基础设施、公共设施等；1/3投资是工业投资；1/3是包括房地产投资在内的教育、卫生、文化等各种第三产业服务业。
第三个1/3的总投资是1700亿元，房地产却大致占了1200多亿~1300亿，而且包括政府出点钱造的廉租房、经济适用房、低收入房、保障房等等。
邓涛认为，目前这种扩张性的财政政策对经济增长的拉动、财政收入的稳定增长有用，但如何把握好扩张与平衡的策略，保持公共财政的“本位观”非常重要，新增贷款最终将成为政府负债，这意味着地方政府对公共财政风险的控制难度加大，在“政治任务”式的投资运动中，难免会让人产生公共财政“偏位”之忧，挤占民生和社会保障方面的财政支出。
这样的先例并非没有。以廉租房为例，其建设和补助资金主要来源于土地出让净收益的10%、住房公积金增值收益和各级政府安排的补助资金。但在过去两年执行效果并不好，地方不愿支出这笔不菲的投入。财政部一位官员曾介绍说，实际情况是市县只从公积金增值收益中安排，而不愿动用土地出让净收益。
而在地方尤其中西部省市有个不成文的规矩，“谁出政策谁拿钱”。地方出的政策地方拿，中央出的政策中央投。而涉及低收入家庭、农村、医保等政策，大部分由中央政府出台，这使得地方政府对这类投入上始终没有搞建设那般有热情。同时，在过去，一些由于财政紧张而动用全民积累如社保基金、住房公积金、救济基金，进行挪用投资失败的案例也警醒类似的风险。
财政部财科所副所长白景明则认为，目前我国的财政支出扩张压力事实上主要来源于基本公共服务需求加速扩张和现期宏观调控政策需求。“当前扩张财政支出应把扩张点放在基本公共服务供给投资上，特别是国债资金，主要应用于与社会保障、环境保护、教育等有关的设施的投资上。”
“不愿苦熬”的国家级贫困县
经济危机下日子过得最悠哉游哉的，可能是中国的国家级贫困县的官员们了：工资有国家转移支付，无缺粮之虞，想上项目找国家要钱，又无筹资及还本之苦，正可放开手脚。
这一点，在河南展现得淋漓尽致，信阳市共辖8县，其中5个是国家级贫困县。固始县是其中之一，作为河南省人口最大的县，年财政收入3亿元，年财政支出10亿元左右。其发展思路在该县制订的《 “十一五”新农村规划建设情况》中有清晰展现，规划投资22.1388亿元，其中13.634亿元为申请国家支持资金或省政府财政补助，另有3亿元以上 “申请开行支持”。
向上要钱计划的难度随着经济危机的到来，改观许多。在国家出台了新增安排中央投资1000亿元中，固始县争取到了5958.8万元，占信阳全市可争取资金额的18.5%。“这还仅仅是开始。”
国家级贫困县的日子过得滋润，就滋润在这里：申请到的资金，有的不需要县里配套，有的即使需要，但县里无钱配套，把上面拨来的钱花完就算，上面也不会过分追究，毕竟都知道贫困县的财政很紧张，哪儿来的钱配套？“不过，2008、2009这两年，上面的检查有些严了，今年6月，省里刚来固始县审计过。”
除了转移支付和申请项目资金外，固始县县、乡两级的日常运转，资金从哪里来？该县部分财政系统干部及乡政府工作人员告诉记者，固始县33个乡镇，大部分都无乡镇企业。乡政府的收入来源，除了地税、耕地占用税、房屋交易契税外，主要依靠计划生育罚款，名为“社会抚养费”。1990年代的计生工作抓得很严，后来上面不让这么逮人了，各乡外出打工的人也多了，寄回来的孕检单往往不真实，所以乡计生办干脆以罚款为主。一个四五万人的乡镇，一年的“社会抚养费”收入有百十来万。全县33个乡镇，这项收入一年大概有三四千万元。
乡里用钱的地方多，修条路就得花钱，上级纪委、信访来人查案，住个十天半月，招待费也不是个小数。每个乡镇一辆小车，一年下来费用也得几万。除了社会抚养费外，每个乡镇每年可领到转移支付几十万元，耕地占用税加房产交易契税几十万，加起来有200来万元。“好在穷有穷的过法，固始各乡镇政府欠债不多。”
区域中心城市梦
从河南地图上看，固始是一个不折不扣的边陲县，但它位于河南、湖北、安徽交界处，周围尽是穷乡僻壤，没有大都市，固始提出“十一五”期间，要成为豫东南中心城市、鄂豫皖交界中心城市的宏伟规划。
2004年4月6日，郭永昌来到固始，担任县委书记。13天前，固始县被河南省委赋予地级市的经济管理权限和部分社会管理权限，同时被规划为河南省5个区域性中心城市之一。跟郭永昌同一天来到固始的，还有河南省检察院查办固始前任县委书记周大伟涉嫌经济犯罪的专案组。
在固始县耗资1亿多的豪华“县衙”门前，镌刻着“宁肯苦干，不愿苦熬”的标语。从2004年开始的几年里，固始这个国家贫困县以一个又一个的大手笔“苦干”、折腾不已，充分表达了自己“不愿苦熬”的强烈心声。
郭永昌的“苦干”思路是：拉大固始县城框架，把固始建成区域性中心城市。有报道称：“郭永昌上任后，半年之内拆迁25万平方米，2005年一共拆迁40万平方米。固始的红砖价格一下子翻了一番，上涨到0.25元/块，建筑队找不到建筑工人，甚至租不到建筑用的模板。”很多前任书记拆不了的趴趴房、断头路，因为郭书记所订的补偿标准高，很快都拆掉了、打通了。
短短几年内，固始这个国家级贫困县拉起了中等城市的框架，城区面积扩大了4倍，道路开阔，高楼林立，一派发达地区景象。因为老郭搞开发富了一部分人，固始的消费水平迅速上移，楼堂馆所奢侈富丽，现代设备应有尽有。一个国家级贫困县，财政收入入不敷出，哪儿来的钱搞城建？这就有了吸引外出打工致富的固始人回乡投资搞建设的动议。
固始县160万人，号称长年在外打工者50万，占全县人口近1/3。所以，固始亦是河南外出打工人数第一大县。按照该县对外宣传的数据，“固始县每年劳务收入达40亿元，占全县GDP的一半，相当于全县财政收入的20倍。劳务经济造就了固始10多个亿万富翁、100多个千万富翁、1000多个百万富翁，为固始蕴藏了50亿元的资金资源。”这笔钱怎么给弄回来？
2007年媒体报道“郭永昌新政”，经常举的一个例子是：“王刚，这个28岁的小伙子，投资近亿元，办起了一所全省一流的农村高中，仅他个人在家乡的投资就超过2亿元。”
没人知道王刚的2亿元投资是从哪里来的？后来，王刚又投资几千万元重建了妙高寺风景区，更取得了开发城南万亩怡和新城的权力。这块地占地面积与10年前老固始县城相当。
2005 年，固始县城市建设一共投资12亿元，政府仅投资1亿元，其他全部是民间资金。这是郭永昌经常炫耀的一个数据。按照当时的县长方波的说法：2005年实施建设权、管理权、经营权、使用权“四权”拍卖，先后吸纳社会资金50亿元投入城镇建设。通过以商招商，政府不出一分钱，全面启动了城南新区(怡和新城)、凤凰新城和新张街开发。
凤凰新城和怡和新城各占地一万多亩，两个新城加起来，比现在的固始县城大得多。它们占用的都是城郊乡的耕地，这些原本供应全县菜篮子的蔬菜基地和鱼场全被征用，县城人吃菜也成了问题。
两个新区均未按规定报批，因为这么大面积的耕地占用，没法报，也没法批。2006年，郭永昌在安徽省党校一次报告会上说：“是农民让土地升值的还是政府让土地升值的？答案肯定是政府，土地在农民手里几千年了都没升值，是政府的决策让土地升值了。土地升值的另外一个因素是房地产商，正是他们跟进政府，才会把土地的价格拉动起来。……看看我们漂亮的城市，大部分不都是房地产商开发出来的吗？ ”
对两个新城的开发，固始有人算了这样一笔账：“固始这几年，仅凤凰新城和怡和新城两处就非法圈地2万多亩，其中大部分都是耕地良田。固始城区的住宅地都卖到 30万/亩，可是，开发商是什么价格得到的？每亩5万元。仅这两处开发区，就流失了国有资产40余亿元。而固始近年来的财政收入才2亿余元，这意味着，固始这样一个国家级贫困县，短短三四年的时间内就流失了未来十多年的财政收益。”
还有人说，这两个新城如果全部开发，全固始的人都搬进来住，也住不完。目前，凤凰新城的建成面积，大约只占总面积的1/10，其余已征的耕地，现在是野田荒草，渺无人迹。怡和新城的建成面积更少。这里的规划不但有住宅楼，党委、政府办公大楼，有豪华的图书馆、固始寻根博物馆等，完全是按一个新城市的规划来建的。
“一定要敢于和企业家泡在一起”
为了使“企业家感受到社会的尊重”，郭永昌倡议“让企业家成为我们书记、县长的座上宾，我们一起喝酒，一起去洗澡、一起唱歌”。他是这样说的，也是这样做的。郭永昌来到固始后招商引资的第一个项目是一家洗浴中心。开业时，郭率四大班子领导为其剪彩。郭永昌的口号是“一定要敢于和企业家泡在一起”。他是典礼常参加，带头去洗澡。
郭永昌还有一个理论是：“如果每一个县级领导干部，都有3个朋友来投资，我们固始县40多个处级领导，就有100多个项目。我们自己的朋友都不敢来投资，谁还敢来？”
郭永昌认为发展工业并不是最重要的，要多建大市场。“市场可以拉动工业，工业不一定能拉动市场。一个大市场，就是一个大工业，而且这个大市场永远不会破产，因为它不依赖政府的投入，不依赖宏观经济环境，它只要按市场经济规律运行就行了。”
2004 年以来，固始县累计投资6亿多元，先后建成踏月寺商城、集美建材大市场、固始商品市场、农副土特产大市场、粮油批发大市场、农机大市场等12个较大规模的市场，建筑总面积24万平方米，入驻商户1600多家，年交易额达17亿元。现在这些市场大部分招牌锈蚀，门可罗雀。
国家行政学院张孝德教授曾撰文激赏固始的发展模式，认为其是“值得借鉴的”。在谈到固始模式的困难时写道：“固始的产业基本上是富民产业，困难只是暂时的，因为国家新一轮的财政体制改革将很好地解决欠发达地区的财政供养人员的吃饭问题，从而让政府能安心考虑公共事务。”
2008 年春天，郭永昌下令民办的永和高中兼并国有的慈济高中，引起轩然大波。2003年8月，固始县出台鼓励民间资本参与办学的政策，投资超过5000万元以上的学校，教师工资由县财政拨付。这项政策一出，固始县出现多所民办中学，其中就包括“打工青年”王刚所办的永和高中。
但是，这个决定遭到了固始县干部、慈济高中教师和社会上大多数人的反对，因为慈济是国有学校，多年创出来的品牌，岂能轻易让私人拿走得利？2007年教师节，律师出身的郭永昌在全县教师大会上说：“你们只知道反对永和与慈济合并，不知道慈济刚盖了教学楼，欠债9000万，它的资产评估只有8000万，慈济已经资不抵债了，从法律意义上讲，它已经不存在了。如果慈济与永和合并，王刚参股慈济，还可以拿出一部分钱，帮慈济还债。”
由于阻力太大，永和、慈济最终也未能合并，郭永昌在固始的威信大跌，而且这件事导致固始的干部、教师不断向上告状，毁了郭永昌的新政进程。2008年春节前，郭永昌黯然离开固始，到河南省人大工作，后又调至国家信访局，2009年因经济问题被中纪委“双规”。
“主要工作就是收钱”
不管怎么说，县政府是有钱了。固始县委、县政府办公大楼就位于占地8平方公里的怡和新城。豪华“县衙”的周围，投资3000万元的县公安局办公大楼、投资 2457万元的国土资源局、投资1500万元的县卫生局办公大楼、投资1000万元的县劳保局办公大楼、投资1400万元的建设局办公大楼、投资1200 万元的城郊乡政府办公大楼、投资1300万元的县水利局办公大楼等现代派建筑亦拔地而起。
在媒体报道之前，河南省发改委曾发出《关于暂停一批违规党政机关办公楼等楼堂馆所在建项目的通知》。通知列出“违反项目审核、资金管理、规划审核、土地使用等规定擅自开工的项目”13个，勒令停建。固始县独占两个，即县委、县政府办公大楼和县公安局大楼。
今年春天，河南省委、省政府办公会研究决定：鉴于大楼已经盖好，固始县委、县政府可以迁入办公，但不准再搞豪华装修。
固始县公安局大楼，至今仍在断断续续的施工中。因为造价过高，公安局又不像县政府那么有钱，局里还开展了内部高息集资，从普通干警到局长，集资款由一万元到数万元不等。这笔集资至今尚未偿还。
固始干部、百姓对郭永昌在固始县的政绩，毁誉参半。但接连两任书记被逮，新领导只想把正常工作做好，啥也不敢捣腾了，以免再引发激烈矛盾和斗争。
郭永昌离开固始后，在固始当了7年县长的方波接任县委书记。方书记重拾“发展固始工业”之理念，认为：“没有工业的发展，再大的城市，也只能是一座空城；没有工业的支撑，也不能建成富裕城市。”因此，固始的当务之急就是“必须抓住工业这个关键”。
固始县原来的国有企业绝大部分倒闭了，现在没什么大的工业，工业短腿一直影响固始的经济发展。虽然也有柳编、酒厂等民营经济，但作用不大。柳编产品主要是出口，金融危机一起，就不行了。看来，靠工业来振兴固始经济，当非一时一日之功。
经济危机对国家贫困县也还是有影响的。今年上半年，固始县的财政收入未能完成“时间过半，任务过半”的目标。全县、各乡镇都开了大会，各种税收，包括地税的征缴都得加大力度。各乡镇财政所都领了任务，每个乡镇财政所今年要收缴房产交易契税10万元。这项税收，历来是城关镇和城郊乡收得多，城关镇一年能收一两千万，这与近几年固始县城区房地产过度开发有关。县城的房子无契税缴纳证明就不能办房产证，无法出售，乡里的房子，不办房产证也行，所以乡里这项税向来不好收，只能慢慢与人家磨，财政所的正常工作立时感到人手缺少。
“社会抚养费”的征收力度也加大了。这笔钱一般由各村村支书、村长来收，这两个职务现在都“一肩挑”了。村支书兼村长们是不愿收这个钱的，毕竟容易得罪人。但乡里把这项费用的征收，按人口比例分到了各村，完成任务的有奖(按“村三乡七”的比例提成)，完不成任务的则要大会小会挨批评。
反正现在村干部也没别的事可干，那就收吧。“现在各乡镇的主要工作就是收钱。”固始县一位乡镇干部说。
中央与地方：财权再分配
1994 年分税制改革实施以来，中央政府的财政集中能力越来越强，集中比例越来越高，地方财税收入比例持续下降，收入来源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，形成了中央财政宽余、地方财政紧张的局面。为满足财政支出需要，地方政府主要依靠乱卖土地，乱收费和乱挪用专项基金来满足支出需要。卖地财政造成了财政收入的不稳定性和不可持续性，而地方政府收费力度的加大则在很大程度上对投资创业产生了负面效应，导致中小企业发育和发展艰难，实际的农业劳动力剩余率和城镇失业率增高。
在经济危机的当下，随着地方税源的日益枯竭，地、县、乡政府的财政平衡越来越困难，通过各种方式举债成为地方政府迫不得已而采用的策略。同时，政府迫于还款压力，纵容各部门乱收费、乱罚款，以税外收入来寻求还款经费。在今年 1~5月地方财政收入中，非税收入达到了惊人的增长——21.2%。
要改变中国目前分税制度与中央以及各级政府事权不尽衔接的状况，就应按照中央政府研究战略、制定政策、宏观调控的主要经济职能和地方政府“公共服务、社会管理”的服务职能，立足现行管理服务重心下移的基本趋势，财政分配结构应当逐步形成两头大、中间小的分配格局，巩固和维护中央财政收入的比重，扩大和提高县乡(镇)财政收入比重，调控和压缩省、地市的财政收入比重。
中央税种的得与舍
在笔者看来，中央政府收入应以社会保障税为主，还包括关税、增值税和消费税、证券交易税、个人所得税、企业所得税、海洋石油资源税等属于涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的50%左右。
社会保障在中国经济高速发展30多年后越来越成为薄弱的短板，在未来经济发展中理应得到充分重视。补充历史欠账，学界保守估计要在10万亿以上。应改变社会保障目前由地方、行业统筹，政出多门，条块分割，各地区、各部门之间苦乐不均的局面，对所有纳税人征收统一的社会保障税。
由于社会保障税是具有明显受益性的税种，因此，它归属于哪一级政府关键是要看社会保障服务是由哪一级政府来提供的。社会保障制度归根结底是要建立一个全社会范围内的互助系统，只有由中央政府在全国范围内统筹调度，才能获得最优效率，从长远看，社会保障税应归属中央财政。从阶段上看，先逐步实现省级统筹，省级管理，但是由中央派出监督，以便向中央征收和中央管理过渡。
目前亟待改革的税种还包括证券交易税，税源来自全国各地，但缴纳地点却主要集中在设有证券交易所的上海和深圳两地，让中央与地方共享的做法有失公平。由于证券交易税的税源具有全国性的特点，税基流动性大，且实际分享该税的地区财力较宽裕，调整后不会对相关地区财政运行产生多大影响，因此可将其由共享税改为中央税。
对于暂时搁置的资源税来说，笔者认为应维持资源税中除海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方的现状。我国开征资源税的初衷，就是针对出现的滥采滥挖、掠夺性开采等严重破坏和浪费国有资源的现象，通过征税来保护国家资源合理有效地开发和利用。考虑到资源税对企业级差收入的调节功能以及资源国有，避免资源分布不均造成地方财力的不均，资源税应划归中央。
但是，一方面，若将非战略性的资源税划归地方，则大大有利于对国有资源的保护、合理开发和利用，因为地方政府对情况比较了解，且关系其切身利益，在执行有关资源保护政策时措施更加得力，效果也会更好；另一方面，如果将资源税的立法权和管理权较多地集中在中央，使全国保持资源税税政的统一，同样可以起到调节企业级差收入的功能。至于地区间财力的平衡问题，我国目前的资源税主要是对采掘业征收的，而我国的矿产资源主要分布在欠发达的中西部地区，将资源税划归地方有利于缓解东西部地区的收入差距，符合纵向公平原则。
最应该动手术的是所得税，笔者认为应将按行政隶属关系划分企业所得税收入的办法改为中央与省共享税源、分率分征，使企业所得税成为地方税体系中的一个重要税种。个人所得税具有很强的收入再分配功能，其累进税率对于稳定经济也具有重要作用，因此，世界各国都普遍地将其划为中央税，尤其是所得税占很大比重的西方发达国家，个人所得税更是其中央税的主体税种。
在我国，从长期来看，所得税在税制结构中的比重会逐步提高，其调节功能也将逐步体现，因此个人所得税也应归属中央为宜。但就目前来看，一方面，由于个人所得税的税额过小，其调节功能还难以发挥，另一方面，个人所得税的征管水平仍然较低，相应的配套制度如储蓄存款实名制、个人财产登记制度尚未建立起来，因此，与企业所得税一样，个人所得税现阶段可采取中央与省共享税源、分率分征的办法。
至于关税，关系到国家主权，理应归属于中央税。
地方的财力保证
在探讨税制改革问题的时候，最应注意的问题是省和地市级财政的周转功能，已经严重不适应经济发展的需要。
省级财政作为地方财政的主导环节，一方面要保证省级财政必要的财力，同时，将一些具有调控功能的地方税税种划归省级财政。省政府收入以营业税为主，还包括公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的15%左右。将营业税的收入全部划归省，使它们成为名副其实的地方税。
营业税是一种与地方经济发展密切相关的税种，将它们划为地方税是合理的。但目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税归属中央，这种划分方法显然不够规范。今后，应在合理界定营业税征税范围的基础上，将它们的收入全部划归省级财政。
在新一轮税制改革中，依然没有意识到县级政权拥有足够财权的重要性，这也是当下县政问题层出不穷的根源。理想的税制模式中，县政拥有充足的财权来源才不至于忙着四处找钱。县市政府以房地产税为主，土地增值税，还包括契税、土地增值税、遗产税、车船税、排污税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应保持在全国收入比重的35%左右。
目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的城市维护建设税归属中央，这种划分方法显然也不够规范。现行城市维护建设税是以增值税、消费税、营业税实缴税额为计税依据，专门用于城市维护建设而征收的一种附加税。它是一种典型的受益性税种，也是县市税收入的重要来源。今后，应将城市维护建设税的收入全部划归县市，用于地方基础设施建设，提高公共服务水平。然而，附加税性质使其很难发挥一个独立税种所应有的自主组织财政收入的作用，应改变其计税依据，变附征为独征，对一切有经营收入的单位和个人按照地区差别税率征税，三资企业也应纳入城建税的征税范围。
实行分税制的许多国家都将房地产税作为其地方税的主体税种，而我国的房地产税体系尚不健全，主要表现为税基窄、税种少，已经不适应经济形势发展的需要。今后，应遵循国际通行做法，分别按房地产拥有、房地产转移、房地产收益三个环节来设计税种，逐步建立和完善房地产税体系。改革的方向应当是将现行城镇土地使用税、房产税合并，建立内外资统一的房地产税，统一纳税人，合理调整计税依据，改从量定额为从价定率，适当提高征收标准。
在契税方面，应修订条例，扩大契税的征税范围，对各行政事业单位、国有企业、集体企业、外资企业，在参与房地产买卖、赠予、典当、交换时，应缴纳契税，以体现公平税负原则。
废除卖地和收费养人体制
此外，要想解决卖地财政导致的财政收入不稳定性和不可持续等问题，必须改革土地征用制度，规范政府来自于土地的收入。改革土地征用制度，明晰农民对农村集体土地应有的权利，改变目前农村集体土地实际上的村主任和村委会所有制；延长土地使用权，如农村承包地可以999年，长期使用权可以继承，城镇用地可以 200年，城镇国有土地延长出让时间，土地使用年期可以交易流转。
取消非公益用地向农民强制征地的方式，废除土地50到70年的出让体制，在符合规划的情况下，让农村和城郊集体土地直接进入建设市场；进入建设市场的可以采取分年出租土地使用权、一次性出让长期土地使用权、土地使用权入股等等多种形式；用于建设的土地，都必须符合城乡建设规划，并成立土地交易所，如果是长期使用年期出让，都要在交易所挂拍交易。
对于政府来自于土地的收入，可以从如下几个方面加以规范。一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值，征收一定水平的房产税。对于居民，或者按照面积征税，或者开始起步时，考虑中国以往纳税的习惯，可对一定基本面积以上的部分征税，并顾及我国人口众多和土地稀缺的国情，对超面积的房产实行阶梯式累进征税，从而抑制房产投机和土地资源的浪费。四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将土地入股于企业，则按照出租和入股的所得，征收土地资产收益所得税。
取消和减少地方政府收入中过多的政府收费和罚款，废除收费养人的体制。对于工商、质检、城管、交通行政、卫生防疫、保监和银监等部门，财政应当测算其行政公务需要，经费来源应当从部门收支两线改革为财政出钱供养，各部门进行改革，废除收费养人的体制。特别是要清理公安、交警、检察院和法院等部门以及两院的罚没、诉讼、费项等收费。各部门只保留少量的行政性质执法的收费和罚款项目，收入全部进入国库，不进入部门预算的编制内容。同时，废除超收奖励和罚款分成体制，这些保留的少量的收费罚款项目，全额上交国库，与收费和罚款单位及公务员的利益无关。
特别需要指出的是，要彻底废除对征税完成任务、超额完成任务的奖励制度；废除大量的收费，即使保留的，也要废除超收奖励和罚款分成的不合理体制，使征税和收费机关不收过头税费。
形成三级政权和财政体制
地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型是不可逆转的趋势，应当按照建立效率政府和公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下按照 “一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，经过改革，构造和最终形成中央、省、市县三级政权和财政体制。
第一，撤乡并镇，取消乡镇级人大和政府，包括其财政预算。在政府层级上取消乡镇一级政权，县级政府向乡镇派出精简的政府管理机构；一些如公安、工商、税务等，按照社会治安的需要和经济发展的程度，派出专门机构。取消乡镇一级财政，进行乡镇财政由县财政管理的体制改革，对于乡镇事务的收支，按照资金来源和预算支出，归口到县级财政预算之中。同时，从组织结构、土地产权和利益、集体经济和财产、民主选举、民主议事、社区公共事务等方面完善农村社区自治。
第二，在取消乡镇一级政权和财政后，逐步改革和撤销市地管县政权和财政的体制。远期目标是取消地一级政权，也不再设立省政府向地区一级的派出机构，地级市只管理自己的几个区，并且其管辖区划小，压缩政府层级，与镇和街道合并，取消其人大和政协，改为市政府的派出机构；可将目前人口过多和地域过大的省和自治区，适当拆分和划小，实行省区直辖和直接管理县市的体制。
市县无论区域大小，人口多少，经济发展水平高低，在政府层次级别上是相同的；或者将市设为正厅级，将县设为副厅级；目前一些原来是县，或者是县级市，现在被改成市所属区的，如果建成区经济等方面确属与管辖市没有紧密的联系的，可重新考虑划归独立的县市区域，直接归省政府管理。
财政进行省直管市县的改革，县级区域提供的全部税收与中央分成的地方部分，不应当再与地级市政权分成，中央和省财政向县级区域的专项投资、一般性转移支付、专项转移支付等等，都不再通过地区一级政府的财政和相关部门，转移到县或者县级市。目前的地区一级政权，也不再考虑对县和县级市的财政进行一般和专项转移支付。
(周天勇：中央党校研究室副主任；谷成：东北财经大学副教授。)
香港：应对衰退的扶贫导向
香港财经事务及库务局局长陈家强，日前简练地概括了目前港府的财政动向：增加政府开支和减少收入(减税)，这就是典型的应对经济衰退的反周期财政政策。
70多年前的美国，反周期政策基本上是个平均用力的财政工具。今天，同样是使用反周期财政政策，香港不再平均用力，借着经济衰退，特地改善贫困人口的处境。这一动向，值得注意。
港府派糖
就增加政府开支而言，最新一次派糖发生在今年5月底。财政司司长曾俊华公布了一个总值为168亿元、共18项的解困措施。具体的细节是，提高2008/2009年度个人所得税的豁免额度，因此，明年香港将有83.5万纳税人不用缴付任何税收。
在同一计划中，政府还免去所有业主两个季度的差饷(是英国殖民地遗留下来的一种税项，类似于国内正在提议的物业税)。差饷宽免的上限是每户每季1500元，按此标准计算，九成住宅物业和六成非住宅物业一年不用交差饷。此外，政府还为公屋住户代缴两个月租金；而对综合援助人口加发一个月标准金额。对于正在享受综合援助或学生资助的在读学生，政府将提供一笔1000元的额外补助。此外，香港持续进修基金也获得12亿元额外注资，以鼓励市民免费再培训。
而更远一些，去年 12月份，行政长官曾荫权公布了两项重要的决定。一是提供1000亿元信贷保证金，以助中小企业获得贷款。另一就是政府拨款创造就业机会。
在委托一个专门委员会进行评估后，香港政府预测，因金融海啸的冲击，香港经济负增长的时期将持续很久。1998年亚洲金融危机时，香港的经济增长率是 -8.1%，2003年非典是-0.9%。现在，香港业内人士的担心是，香港经济有可能比2003年的情况更糟糕，甚至有可能赶上亚洲金融危机。因此，上述两个计划就是为了应对最坏情形的发生。一是，政府提供特别信贷保证计划，用财政的资金替企业信贷70%的额度做担保。二是，政府将通过建设各种基础设施项目，增聘公务员和开设一些临时职位来多提供工作机会。工程建设估计可增加5.5万个职位，此外政府新设4000个临时岗位，增聘7700名公务员。此举总共可以增加6万多个就业机会。
此外，今年2月，香港政府还公布了首份大学生见习计划。见习计划所需1.4亿元的资金主要由政府来承担。本年度毕业的香港大学生有权享用这个计划。如果他们留在香港工作，政府会给每月2000元的资助，而如果到内地工作，政府会提供每月3000元的资助。计划实施后，雇主每月给大学生支付一笔工资，包括政府资助数额和企业支付部分，企业然后向政府提交花名册领取相应的资助。据估计，这笔资金可分配给4000多名大学生。
林林总总，根据官方的数据，今年政府的公共开支将高达3194亿元，相当于本地生产总值的19.4%。而去年的公共开支只占本地生产总值的16.7%，两个多百分点的增长就是政府反周期政策的体现。而政府收入方面，今年的总收入大约是2617亿元，比前一个财政年度少512亿元，比更早一个年度少了接近1000亿元。两项相加，政府当前年度财政赤字将达到近400亿元。
尽管香港政府并不太习惯于赤字预算，但是，在应对金融海啸中香港政府还是愿意尝试非常之举，并产生了一些积极的效应。国际货币基金组织发表的报告认为，香港推出的一系列举措，有助防止当地经济出现幅度更大的下滑。同时，政府在保障弱势群体方面，也比较有力。
照顾最低层
正如国际货币基金组织所说，香港注重照顾弱势群体。这个做法确实值得深思。前已述及，香港综合援助人口在政府派糖中有特殊照顾。其实综合援助人士一般就是租住公屋，因此，他们所获得的利益是多重累加。
2009年7月8日，香港劳工及福利局公布了一项数据，令人惊讶。香港去年第四季的低收入家庭户数比2006年年底减少了14%。而申请领取低收入综合援助的人数，也由2006年的6.4万多人，减至现在的5.3万多人。
而美国5月份的数据表明，当月中旬的一周初次申请失业救济金人数就达到63.1万人，而申请失业金的总人数达到666.2万的历史高点。虽然最新的数据表明，美国申请失业救济人数的上升速度放缓，但是毫无疑问，金融海啸中，申请政府救济的人应该是有增无减，而香港的数据却是下降。
因此，香港的数据有很多不同的含义。一种说法是，政府附加于综合援助的条件导致申请人数减少；另一种说法则是，香港政府采取的各项财政政策已经把金融海啸的风险降低了，特别是有意识在经济衰退时期扶贫，成效显著。不仅是代缴租金、加放津贴让穷人受惠，新增的各种就业机会也可能改善穷人处境。因此，金融海啸反而可能把低层人的生活水平相对提高了。
两种说法都有道理。对于后一种说法，笔者从个人观察来看，有一定的可信度。比如香港的一些面向中低收入阶层的茶楼，在金融海啸中生意还是非常兴旺，饮茶排队的队伍还是那么长。相反，高收入阶层抱怨较多。他们的年终分红可能减少了，股票可能亏本了，凡此等等。
许多内地人对何为综合援助制度，可能相当陌生。这个制度是在1993年推出，迄今有16年。它的目的是为了经济上无法自立的人提供最后一道保障。从最新的数据来看，香港2007~2008年度的综援总开支是180亿元，占政府总开支的9%。综合援助的享受者不仅会获得现金补贴，还有学生校服补贴等等。各种流感疫苗，普通居民要自费，而综合援助对象则免费享用。
对于综合援助，人们最担心的还是养懒人的问题。因此，香港又为这个制度打了补丁。1999年，香港推出“自力更生支援计划”。也就是说，除非有特殊情形，15至59岁的综合援助领取者必须参加这个计划。计划中的第一项就是“积极就业援助计划”。综合援助领取者每两星期或者每一个月要与就业援助主任见面，谈自己最近求职的情况。
另一项是“社区工作计划”，也就是综援领取者要参加社区服务工作，比如清理郊野公园和海滩。据说，这些举措都是为了培养穷人树立信心，融入社会。不过，这也有可能降低人们申请综合援助的意愿。但是，此举也解决了社会上对“养懒人”的忧虑。
扶贫的财政政策
2009年7月7日，印度的财政部长接受英国《金融时报》采访时表示，政府当前重要的任务就是推行扶贫政策， 以实现“没有一个落下”的增长。
早在1999年，英国苏塞克斯大学的教授就已经提出有扶贫性质的增长的概念。这是针对过往发展中国家主导的增长路径的强烈修订。也就是，在这些国家中，一个口号往往被强化：让经济增长先受惠于一部分富人，而这部分富人富起来，他们就可能加大消费；剩下的穷人就在富人的高消费中累积他们的财富。整个社会就会出现共富的局面。不过，很多研究表明，事实并不是这么一回事。许多国家和地区的经济增长其实就伴随着贫困阶层的扩大和深化。因此，亚洲开发银行认为，应将反贫困作为增长中的一个重要指标来看待。
而在应对金融海啸中，香港财政政策中最值得称道的地方就在于扶贫导向逐步出现。前面所提到的综合缓助计划是一部分。另外，比如提高个人所得税豁免额度，免去业主差饷，代缴公屋租金，都是扶贫政策中的一部分。事实上，在经济不景气时，这个政策不仅管用，而且还会容易获得社会共识。
香港有意识地运用扶贫导向的思路也体现在去年初的首次大派糖。一方面政府向月入1万元以下居民的公积金账户中打入6000元资金，另一方面就是向全港每个住宅用户提供1800元电费补贴。当时就有评论认为，对于中产阶层而言，公积金注资他们没份；而电费补贴对他们意义不大，从政府派糖中受惠最大的就是低下阶层。因此，相比于台湾和澳门人人派糖的做法，香港的做法值得深思。虽然香港不能做到“一个都不落下”，但是在经济危机时，让更多的人赶上去，这何尝不是一种好试验。
