那是因为

国军只给共军八路军3师6旅12团的编制。共军为了打破这个限制，成立了很多团级部队，没有军饷。发展到了一定程度就建立军区，军分区，纵队（旅级），旅等额外部队，都没有编制。就是没有师级的增加，以免理亏。如果有国军师旅级（主要是西北军和东北军）投向八路军，也不会直接给予八路军师旅级编制，而是以别的名称。比如万毅率东北军112师起义投共，罗荣桓给他滨海支队的编制，相当于师级。