图：1941年，蒋经国在赣南
文 | 谌旭彬
在近代中国，“地方自治”是一种极为普及的政治思潮。晚清的立宪派和革命党，民初的进步党和国民党，都对“地方自治”怀有浓厚兴趣。
按孙中山的设想，国民党“革命”的最终目的，是实现全民民主。其路径，是军政训政宪政；训政时期“唯一之要政”，即是“地方自治”。其操作模式，乃是以县为基本单位“分县自治”——按孙氏《建国方略》的描述，训政期间，“军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事”，“地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方官皆由人民选举。”
1928年，国民党“北伐”成功，“军政”阶段结束，进入“训政”阶段。随即以孙中山的《建国大纲》和《地方自治开始实行法》为指导思想，在全国范围内启动“分县自治”，以兑现其政治承诺。
训政时期最重要之事务
1918年7月，老同盟会会员李宗黄赴日之前，前往上海拜访孙中山，求教对日本政治的考察，该从何处着眼。孙中山建议他仔细考察日本的“地方自治”，理由是：
“政治的基础在于地方自治。日本的市、町、村组织都很健全。日本之强，非强于其坚甲利兵，乃强于其地方组织之健全。要看，最好看看他们的地方自治。不过他们这种地方自治，官治气息很重，是不合乎吾党民权主义、全民政治的要求，但他们的某种精神和方法在训政时期却很可参考，所以仍然很有考察的价值。”
1923年，孙中山撰文反思此前种种失败，也将没有搞“地方自治”视作主要原因。孙氏说：
“军政时期及训政时期，所最先著重者，在以县为自治单位，盖必如是，然后民权有所托始，主权在民之规定，使不至成为空文也。今于此忽之，其流弊遂不可胜言。
第一，以县为自治单位，所以移官治于民治也。今既不行，则中央及省仍保其官治状态，专制旧习，何由打破？
第二，事之最切于人民者，莫如一县以内之事，县自治尚未经训练，对于中央及省，何怪其茫昧不知津涯。
第三，人口清查，户籍厘定，皆县自治最先之务。此事既办，然后可以言选举。今先后颠倒，则所谓选举，适为劣绅，土豪之求官捷径，无怪选举舞弊，所在皆是。
第四，人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事，可以绰绰然有余裕，与分子构成团体之学理，乃不相违。苟不如是，则人民失其参与国事之根据，无怪国事操纵于武人及官僚之手。
以上四者，情势显然。临时约法，既知规定人民权利义务，而于地方制度，付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁铸成大错者也。”
在孙中山的设计里，“地方自治”是训政最重要之事务。其实质内容有二：
1、以县为单位——这和民国初年大批地方军阀热衷于“联省自治”很不同。
在孙中山看来，搞“省自治”，一则极可能变成搞“省割据”，最终威胁到国家的统一；二则“省自治”很难落实到地层民众当中去；“县自治”则不然，不但与底层民众更贴近，而且可以起到架空“省割据”的效果。
2、要“民治”不要“官治”——“地方自治”的终极目的，是实现主权在民。
按《国民政府建国大纲》的规定，“一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”，选举、创制、复决与罢免这四大“直接民权”，实质上是全方位地监督官权，这必然要求自治摆脱由政府主导的常规模式，变“官治”为“民治”。
具体如何去搞“地方自治”？孙中山在《国民政府建国大纲》中也有描述：
“在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为一完全自治之县。”
六年县自治试验惨败
1928年9月，国民政府颁布《县组织法》，正式启动“县自治”。
次年，国民党召开第三次全国代表大会，会议确认以地方自治作为政治建设的基础，并规定训政期限为6年，亦即地方自治将于1934年完成。随后，一系列与“县自治”有关的法规出台。
自80年代以来，海内外学术界逐渐开始认同这样一种意见：国民党不是一个资产阶级政党，而是一个带有浓烈的左翼色彩，以代表全民利益为政治口号的政党。从国民党在1928年及其之后所出台的一系列与“县自治”有关的法规条文中，很容易嗅出这种左翼政治理念的气息。譬如，对“公民权”的限制，国民党三大如此规定：
“中华民国人民必须服从拥护中国国民党、誓行三民主义，接受四权使用之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利。”
也就是说，民众必须宣誓拥护国民党和三民主义，才有资格成为中华民国的公民。此外，自治法规里，还明文剥夺了“土豪劣绅”和“有反革命行为”之人的公民权。
但这种左翼理念，并没有能够保证其“县自治”取得好的效果。1931年，梁漱溟激烈批评国民政府的“县自治”毫无成效：
“从十七年起，地方自治运动又起，有好些省设立自治筹备处。湖南就是这样，曾设立自治人员训练所，大规模地训练人才，举曾任湖南省长的曾继吾先生为自治筹备处长，从十七年至十八九年，约数年之久。又江苏江宁县亦进行地方自治，设立村治育才馆；浙江则设立地方自治专修学校。凡此皆是从民国十七年开办，不过有的从省来作，有的从县来作。从县来作的除江宁县外，还有孙中山先生的家乡——中山县亦办地方自治，定为全国模范县，有大批的款项，派好多党国伟人筹备办理。到了今日，无论从县作的，从省作的，所有地方自治统统失败，所有地方自治机关统统取消了！只听见取消，没听见有人反对取消；取消之后亦无人可惜。……现在统起来说，过去经验告诉我们，地方自治经多次提倡统统失败！他所办的事情，只不过筹经费，定章程，立机关，振人员，人员虚掷经费即完了！”
民间批评之外，国民党内部的声音，也承认县政自治是失败的。1933年3月，陈立夫在国民党四届三中全会上说：
“吾国连年天灾人祸，民不聊生，而人民之不识字者占百分之七八十左右，于此而设立机关，空谈自治，是无异南辕北辙，背道而驰，结果自治之组织愈大，豪强之把持愈加，自治之耗费愈多，人民之负担愈重，名为自治，实乃自乱。”
同年5月份，陈公博也说：
“现距中央规定完成县自治之期限已近，而各县筹备地方自治圆无法定组织，各自为政，多假托于地方官吏豪绅之手，支离破碎，名实俱无。”
陈立夫和陈公博，如实坦承了“县自治”的结果：它没有如孙中山所希望的那样，使民众拥有直接选举官员、直接罢免官员、直接创制法律、直接复决法律的权利，相反，地方政权落入了官吏豪绅之手。
按预定进度，“县自治”应该在1934年完成，然后训政结束，进入宪政阶段。但在1935年11月，国民党第五次全国代表大会总结道：
“回顾过去成绩，全国1900县中，在训政将告结束之际，欲求一达到建国大纲之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹杳不可得，更逞言完成整个地方自治工作。”
至此，“县自治”虽未终止，但为期六年县自治试验，实际上已经宣告失败。
官办自治是惨败之根源
当时之人，对“县自治”何以完败，有过许多解释。
国民党人赵如珩的说法是：
“因为目前中国各个地方人民的衣食都在朝夕的起着恐慌，求生求活的物质欲望尚不能如愿以达，那能还有时间和心思去求非物质的欲望—地方自治？”
陈立夫的说法是：
“吾国连年天灾人祸，民不聊生，而人民之不识字者占百分之七八十左右”。
国民党内务部第二次全国内政会议报告书的说法是：
“吾国以农立国，全国人口百分之八十以上，以农为业，而农民全散处于乡村，故自治之基础在乡村。近年以来，因受天灾人祸之影响，不独边远地方以及匪区灾区农村濒于破产，人民救死不逞，即号称东南富庶之区，秩序未经破坏，亦且岌岌有不可终日之势，生活不能安定，对于自治事业，自难感觉兴趣。”
以上均可谓是“官方视角”——民众受教育水平、经济条件，也确实是地方自治成败的重要因素。
致力于乡村建设多年的梁漱溟，另有一种“民间视角”。在梁看来：
“所谓土豪劣绅即指乡间一般人之愚懦受欺，一二人之威福自恣的事实；却非某个人的品行问题。
破获烟赌而罚款，军警机关行之，其祸犹小；自治机关行之，为害实大。
禁烟禁赌，诚然最宜由地方自治来作这功夫；但假使自治区公所亦能破获烟赌，随意罚款，那便是形成土豪劣绅的绝好机缘了。
乡民愚昧懦弱，自是社会经济问题、文化问题；从根本上讲，非经济进展，文化增高，无法免除土豪劣绅的事实。
但若本着数千年无为而治的精神，让他们度其散漫和平的生活，却亦不见得有几多土豪劣绅。
所怕得是根本说不上自治而强要举办自治，那就没有土豪劣绅的地方，亦要造出土豪劣绅来。
我们试想想看：第一、本自容易受欺压的乡民；第二、将他们划归一个区域、而安上一个与地方官府相衔接的机关；第三、此机关时时向他们发号施令，督迫他们如此如彼；第四、此机关可以强制的向他们加捐要钱；第五、此机关可以检举他们某项罪名(例如烟赌)而处罚他们；第六、此机关或且拥有武力——保卫团。这简直是替土豪劣绅造机会，让他正式取得法律上地位，老百姓更没法说话罢了。不独给他以法律上地位而已；并给他开出许多可假借的名色题目来，又且资他以实力。”（《乡村建设理论》）
梁漱溟认为，县自治期间，“土豪劣绅“的出现，与个人品行问题无关，而是当局政策使然——“地方自治机关”所拥有的，不是/不独是针对当局的监督权，而是针对民众的惩戒权（比如破获烟赌而罚款），则“地方自治机关”不过是在原有的政府机构之外，另造一套官治机关，另造“土豪劣绅”。
事实上，国民党人自己并非不清楚“自治变官治”这一症结的存在。如赵如珩反思道：
“今后实施地方自治，依我研究的结果，现行的自治法规中最急需补救的就是由地方官治而进于地方自治的一个过渡办法。这一个过渡办法，乃是由地方官治而进于地方自治的一座桥梁。”
1935年，国民党第五次全国代表大会也说：
“必须将官办自治改为民办自治；将土劣自治改为革命自治，而后真正地方自治，始有彻底实现之可能。”
败。
去台后之自治实践
这种反思，直到国民党败退台湾，才得到付诸实践的机会。
台湾省政府在1950年前后，制定颁布了诸如《台湾各县市实施地方自治纲要》《台湾省各县市议会议员选举罢免规程》《台湾省各县市长选举事务所组织规程》等16项地方自治法规。开启台湾的地方县政自治。
这些法规规定，台湾的县议员、市长、乡镇议员等经直选产生。禁止军公职人员参与县市议会议员选举——“现役军人、警察、各级办理选举事务的人员不得参加县市议员的竞选”；且允许公开竞选活动的存在——“举办政见发表会、印发选举公报、印发名片或传单、悬挂标语、使用宣传车辆及播音器、访问选举区内选民。”
尽管台湾当局有控制选举的能力——包括指定选举工作人员、遴选投开票场所管理员、审查候选人资格、核定选举结果、处理选举纠纷案件等；直选产生的各市县长，也多是在执行台北委派之事项；且台北还会召集当选的县市议员举办“三民主义培训班”……但台湾的地方自治，终究完全不同于大陆时期的“官方包办地方自治”，而已是一种“监护型自治”。
比如，1950年的台中市市长选举，无党籍候选人杨基先在竞选中批评国民党，且几有望赢得选举。蒋介石一度打电话给省主席吴国桢，让吴通知杨“自动退选”，后又反思此举“处置不当”，再度打电话给吴国祯，取消干涉。再如，1951年国民党在台中和台南两市选举失利，蒋介石亦能坦然接受，发表公开看法：“台中、台南两市当选的市长，虽不是本党提名的人，但都是台湾知名人士，并非任何党派所操纵而选出来的……就国家社会而言，这是很可欣慰的。”
当然，台湾当局亦有逆流之举。比如，鉴于国民党人在台北市长选举中一再落选，1967年，当局升格台北和高雄为“直辖市”（当时，法律规定直辖市市长仍为官派）。但这种逆流亦终究有限。为释群疑，其后的官派台北市长，仍是此前民选胜出的非国民党籍人士高玉树。
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