日本战后的两次土地改革(看中国土地流转应借鉴什么经验)

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战后日本土地改革的内容

第二次世界大战结束后，日本就开始了土地改革。1945年11月，日本制定了《农地制度改革纲要》，但未能获得内阁会议通过。12月，盟军总司令部（简称“GHQ”）向日本政府下达了《关于农地改革的备忘录》，要求日本在1946年3月15日之前提出农地改革方案，并对改革方案的主旨进行了规定：①不在乡的地主向耕种者转让土地所有权；②佃农以公正的价格从地主那里购入农地；③佃农用与其收获相适应的年赋购入农地；④脱离佃农身份者，应受到合理的保护，以免其再次沦为佃农。此后，经过修订的土地改革法案获得了国会通过，战后日本第一次农地改革启动。

第一次农地改革中制定的《改订农地调整法》的主要内容是：①在乡地主（包含居住于相邻市町村的地主）保有土地的面积限定在5町步（北海道为12町步），其超过部分以及不在乡地主的全部土地由政府强制收买，并将其有偿分配给农民。②土地的买卖和转让等事务由农会负责办理。③地租用货币支付。④都道府县及市町村都设立农地委员会，其委员通过选举产生。

此法把原来改革方案中“土地租金全面货币化”改为“在双方当事者共同认同的情况下可以以实物交纳”，并使预定改革涉及的土地面积由占全部佃耕地面积的60%减少到占全部佃耕地面积的30%。也就是说，这次农地改革不仅照顾了地主的利益，还保留了封建土地制度的残余。所以，佃农、自耕农反对此项改革方案，部分地主也不满意，美国占领军也不赞同，盟国对日理事会不得不继续研究日本土地改革问题。随后，苏联和英联邦分别就日本农地改革提出了方案。1946年9月，根据英联邦提出的方案，日本制定了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法律案》。这便是日本的第二次农地改革。

较之第一次改革，第二次农地改革有以下不同：①地主保有土地的面积由5町步减少为1町步，改革涉及的土地面积占全部佃耕地总面积的80%。②土地买卖必须由政府进行，个人不得擅自买卖土地。③保有土地的单位由家庭同一辈分中的几个人变为同一辈分中的一个人。④限制了最高地租额，即水田最高租额为其产量的25%，旱地最高租额为其产量的15%；佃农拥有请求减少地租的权利。可见，第二次农地改革在扶植自耕农、保护佃农、抑制地主权利等方面的用意比较明确，措施也切实可行。

　　该次土地改革方案实施后，全国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化，在“1945年是54%对46%，而到了1950年该比例是90%对10%。从自耕农与佃耕农户数上看，自耕农户数由1945年的172.9万户上升到1950年的382.2万户，从数量上看增加了120%，在总农户数中所占的比例由31%上升到62%。与此相反，佃自农户数②从20%减少到7%，佃农户数则由28%减少到5%”③。日本战后农地改革，无论是从农地的面积还是从农户数量上看，都清楚地展示了“耕者有其田”和以自耕形态为主体制度的构建取向。

　　农地改革是在日本战后特定时期实施的特殊政策。为了维护农地改革的积极成果，1952年，日本制定了《农地法》，该法的中心议题是对农地实行管制，目的是保护耕作者的权利，保证优质农地用于农业，促进农业生产力发展。《农地法》规定的管制如下：①土 地权利转移管制。该法规定，农地所有权、佃耕权、租赁权的转让和重新设置等都需要知事审批，对违规行为要进行处罚。也就是说，凡是农地权利转移必须要有知 事的批准和市町村农业委员会的同意，凡是未经审批的农地权利转移合同都予以废除，凡是农地权利转移中的违法行为都必须受到处罚。②土地用途转移管制。该法规定：“以耕作以外的使用为目的取得农地所有权、租赁权、场地使用权时，必须要有知事的批准，同时设置了对违法行为的处罚规定。”④即便土地用途转移的申请是可能的，还要受到农林省的限制，也就是严格管制农地向非农行业流转。③佃耕地所有限制。离乡地主的全部耕地以及在乡地主的佃耕地超过一定面积的部分，由政府征收，并出售给佃农。凡是符合限制条件的佃耕地都由政府征收并出售。④租赁关系调整。该法对佃租定额货币缴纳制、减额请求权和租佃合同文字化等进行了规定。⑤未开垦地处理。该法规定，政府征收并出售未开垦地。由此可见，《农地法》涉及农地的所有、利用、交易、转让等各个领域把农地权利转移管制、转用管制、佃耕地所有限制、租赁关系调整、未开垦地处理等组合为一体，形成一个常规性的、完整的农村土地管理管制制度。

战后日本农地改革意义重大：寄生地主阶级被彻底消灭，有利于解放生产力，推动资本主义经济的发展；农民参与农村管理，稳定了日本战后农村的政治基 础，缓和了因为土地制度而带来的农村矛盾；实行固定货币地租比明治时期的改革更加彻底；改革的宗旨在于保护自耕农，加强了对耕地转移买卖的限制，有利于小 农长期保有土地耕种，但不利于土地转移用于资本主义的大生产。土地投机现象的出现，推动土地价格从20世纪60年代开始不断上涨，高地价成为农地让渡的主 要障碍，致使日本经济高速增长中出现了畸形的土地问题。高地价严重地影响了经济开发。而土地投机不断推高土地价格上涨，不仅损害了工业开发、城市建设，也 导致整个经济的泡沫化。

    高地价应对的失败

    到20世纪60年代末，日本发现了限制土地流动的弊端。为促进农地 流动，1970年重新修改《农地法》，将农地所有权与经营耕作权分离，允许土地租借，还制定了标准地租制度。这对农地经营规模扩大发挥了积极的推动作用， 致使农地使用中租赁比率迅速提高，但是这并没有阻止地价，尤其是城市地价的持续攀升。

    1985年到1990年5年间，日本城市地价 在已经很高的水平上继续上涨2倍，其中东京中央区地价上涨3倍。1990年末日本土地资产总额达2389万亿日元，比1985年年末增大1.4倍，所增大 的1385万亿日元相当于当时GDP的3倍。东京中央区商业楼及土地价格，1982年为每平方米350万日元，1990年上涨到3200万日元，按当年汇 率折算相当于每平方米22万美元。1990年，仅东京都地价就相当于美国全国的土地价格，国土面积相当于美国加利福尼亚州的日本，土地的总价值几乎是美国 的4倍。这说明日本的土地泡沫已经达到了相当严重的程度，土地价格远远脱离了经济发展水平，成为经济发展中的一块毒瘤。日本政府虽然想采取措施加以治理， 但一直没有好的对策。

    1989年12月，日本中央银行要求商业银行停止对房地产企业和股票投资者贷款。1990年3月27日，日本 大藏省实行《关于控制土地相关融资的规定》，对土地金融进行总量控制。由于资金链的突然断裂，股票和房地产价格大幅度下挫，导致支撑日本经济核心的长期信 用体系趋于瓦解，日本以房地产与股票为核心的泡沫经济陷于崩溃。日本银行并没有畏惧经济泡沫的破灭，而继续采取金融紧缩的政策，这进一步导致泡沫经济的崩 溃。从此以后，日本经济陷入低速增长阶段，内需不足，增长乏力，在萧条和低速增长之间不断徘徊而不能自拔。至此以后20余年中，日本房地产价格持续下跌， 至2011年初，房地产价格大约只有1990年最高峰时的三分之二。这既是一种经济发展的必然规律，同时也对日本经济带来了致命的打击，形成了“失去的 20年”这种低速发展的经济态势，综合国力的急剧下降导致国际地位相对下降。因此，面对战后长期形成的高位土地价格，日本政府这种人为调整，急迫刺穿土地 价格泡沫的做法是失败的，教训也非常深刻。

    急进政策的负面效果

    从总体上看，日本政府要遏制泡沫经济发展的态 势和决心是正确的，但是，在方法和政策上处理过于急进，导致负面效果极大。第一，日本在经济发展中放纵土地投机，各个利益集团都想在其中获得好处，其中也 包括与政府人员和部门有千丝万缕联系的利益集团，致使政府长期不可痛下决心治理，导致普通民众因为高房价生活难以维系，生计艰难，经济泡沫扩大到难以控制 的地步。第二，在泡沫经济已经非常严重的情况下，采取治乱世，用重典的办法不能不说是一种严重的政策失误。因为到后来，日本房地产的价格已经处于危险的高 位，强行、急剧的断绝资金链势必会对整个房地产、股票、金融系统、乃至整个经济构成致命打击，形成硬着陆，危害十分巨大。诚然，控制泡沫进一步发展是必须 的，但也不能令其迅速破裂，而应该在经济发展中消化泡沫，这样更有利于整体的经济运作。第三，资本的利益、民众的利益、政府的利益虽然可以在一定条件下进 行调和，但永远是不同的。政府必须坚持以民众利益为主导的方针，因为民众利益代表着国家发展的大方向。过分重视少数利益集团的利益，而忽视最大多数民众的 利益，势必累积出大问题，导致最后难以通过软性方式加以解决，而产生爆发性的崩溃。这个教训十分惨痛。

    （作者为外交学院国际关系研究所教授、博导、日本研究中心副主任）

 

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• 再读 -青松站- ♀ (0 bytes) () 02/05/2015 postreply 21:55:48