民进党执政後的政府失灵 (图)

??中评社讯　题∶民进党执政後的政府失灵?作者∶袁鹤龄（台湾），中兴大学国际政治研究所教授兼所长 ??作者认为，民进党执政之後，出现了严重的政府失灵现象，政策买票时有所闻；政商勾结的黑金政治日渐严重；毫无实务经验的政务官不但无法有效处理繁杂的事务，而汰换率的频繁，亦使政策无法连续；至於酬庸与马屁文化亦已使台湾人觉得厌烦，尤其关键因素皆出在总统府，更使人民对“第一家庭”充满著负面观感。市场失灵时，政府便需要介入以恢复市场秩序；而当政府失灵时，则需要透过政党的交替执政，让无法使政府顺利运作的政党下台。二次政党轮替将有利於民主政治的发展，更能使政府失灵的窘况得以改善。 ??当二千年民进党以第一大在野党之姿取代了长期执政的国民党时，支持民进党的群众，终於感受到「台湾人出头天」的骄傲，而莫不以期待的心情希望以陈水扁为首的民进党政府能为台湾带来更深化的民主、更繁荣的经济、更公平的社会、以及更稳定的两岸关系。另一方面，反对民进党执政的群众则以旁观者的心态看著没有执政经验的民进党要将台湾的前途带往何处。六年过去，陈水扁的施政满意度从百分之七十的高峰，一路下滑到只剩下百分之十八，人民怨声载道，政府却无能力满足民间社会的各项需求。 ??综观过去六年民进党执政的结果，经济持续衰退、政党对立严重、政商勾结不断、人民生活的痛苦指数继续攀升，至於两岸关系则在「锁国政策」的原则下，不进反退。台湾人民在国民党长期执政之後，虽然给了自己一个不选择国民党的机会，但是取而代之的民进党却没有给台湾人民更多的期待。尽管民进党从无执政经验，到瞬间接掌庞大的政府机器，需要一段适应时间，但是在执政六年之後却仍是乱象丛生，就有进一步探讨的必要。事实上，民进党政府在过去六年的治理出现了严重的政府失灵(government failure)现象，不但使政府的威信尽失，亦使政府机器的运作出现无效能的现象。 ?? ??政绩乏善可陈 ??民进党执政六年以来，在政治上，除了看见分权政治下行政与立法机关之间的抗衡及政党之间的相互不信任与攻讦之外，似乎并无其他可取之处；在两岸关系上，在陈水扁坚持采取「锁国政策」及强调「台湾主体意识」的前提下，无论是「积极管理、有效开放」或是「公投」、「终统」，皆无益於两岸政经关系的缓和，甚至因此而更加恶化；在经济上，台湾的经济成长率不升反降而失业率则节节攀升，再加上台湾企业外移大陆的速度并未因政府政策的不作为而减缓，使民众普遍丧失对於民进党政府执政的信心。此外，更严重的是在过去六年之中，政府弊案连连，国民党执政时期「国库通党库」的现象，在民进党上台之後，似乎亦已出现「国库通私库」的荒谬情节。 ??由表一可以看出在陈水扁接任总统之後，二OO一年台湾的经济成长率一瞬间便掉入谷底，创造出负百分之二点二的历史纪录。随後的几年，成长率虽有攀升，但与中国大陆相比较则又逊色许多。从表二所显示的资料则可以看出，民进党执政之後台湾的失业率及失业人口出现明显上升的趋势。从一九九六年至二千年，台湾的失业率平均不到百分之三；但是从二OO一年起，台湾的失业率急遽上升，而受到失业波及的人数亦有显著增加的趋势。?? ??虽然造成人民自杀的可能成因有许多，但是自杀死亡率的升高与经济环境的恶化、失业率的攀高应该有所关联。从表三的资料中可以明显地看出，当台湾的经济成长迟缓而失业率及失业人口攀升之际，台湾的自杀率亦出现明显升高的趋势。在一九九五年，台湾每十万人口自杀标准化死亡率为七点零六人；而随著经济环境的恶化，到了二OO四年，台湾每十万人口自杀标准化死亡率竟已高达十二点二五人。 ??四种政府失灵现象 ??新手上路经验不足，再加上执政人才的严重缺乏，或许是民进党上台之後的一大困境，然而，若从处理公共事务及解决公共问题的角度来观察，民进党政府出现政府失灵现象才是造成乱象丛生的关键因素。从实际政治作为来看，民进党政府出现以下四种政府失灵现象∶ ??（一）以钞票换选票的政策买票∶每到选举前夕，政策支票满天飞的情况，已成为台湾政治运作中一个十分普遍的现象。为了争取特定地区或是族群的选票而开出各项利多政策，已成为执政党一贯的手法。因此，老农及老年津贴的发放与加码，或是原住民与客家电视台的成立，皆是以政策买票的形式以达成选举获胜目标的最佳案例。虽然津贴的发放增加了老农与老人的部分收入，而电视台的成立，亦看似代表族群的平等，但是其所换来的却是政府财政上的负担增加。而在原住民与客家广电人才严重不足的情况下，所制播的节目乏人观看，但却又造成政府政策尾大不掉的局面，最後仍是由全民买单。此外，为了争取台中地区选民的支持，陈水扁在竞选连任时亦开出台中县市合并、清泉岗国际机场的兴建与启用、以及中科的设立与招商的政策支票。然而，至今，除中科顺利招商成功之外，县市合并案及清泉岗国际机场的全面启用，则仍遥遥无期。至於在各县市兴建运动场、各式博物馆的工程，建立时需要钜额经费，但是一旦运动会结束，会场便荒草丛生而乏人管理。 ??（二）政商勾结的金权政治∶政商勾结是另一个造成政府失灵的主要关键因素，论功行赏的草莽作风，使台湾的政治掉落到无可自拔的深渊。在台湾政党对决的政治生态中，企业的选边站似乎已成为是一种风气。例如在二千年的总统大选，大陆工程的殷琪加入了陈水扁的国政团队，而在陈水扁当选之後，台湾高铁的兴建便如虎添翼般，每逢投资经费短缺，政府都会适时适切地利用行政管辖的方式予以大力协助。例如，二OO五年九月，在交通部长兼航发会主委林陵三不在台湾之际，航发会竟然可以举行临时董事会修改章程，将宗旨增列「协助国家重大建设相关事项」，而决议投资高铁四十五亿元。虽然在二OO六年三月初，台北地院裁定航发会投资高铁四十五亿元无效，但是此例却足以说明民进党政府执政之後政商勾结情况的严重性。除了高铁的投资弊案与联贷案之外，高雄捷运弊案则是另一宗重大的政商勾结案件。如果不是捷运泰劳的罢工暴动，高雄捷运弊案可能仍无见诸天日的一天。在高捷弊案中，前总统府副秘书长陈哲男不但被指控接受厂商招待出国，前高捷副董事长陈敏贤、前高捷总经理赖献玉、特助刘克强、华磐总经理严世华、王彩碧夫妇等人被控非法引进泰劳，涉嫌图利及背信。在陈水扁的执政期间，政商勾结的案例层出不穷，图利特定厂商的政策作为亦一而再、再而三地发生，这些事件不但造成人民对政府失掉信心，更使政府的政策达不到原先预期的目标。 ??（三）无经验政务官充斥∶依据发展型国家论的描述，国家发展的必备条件之一就是要有制度上精简且具有管理长才的机关与官员。换言之，就是要有优良的官僚体制。在早期，台湾的文官制度相当健全，一般公务人员必须通过普考、高考、或是特考才能具备任用资格；至於升迁时，亦须经过升等考试、考绩及训练等程序才得以完成。此外，中央部会除部长、政务次长之外，常务次长、局、处长等皆为常任文官。在升迁有序而亦无政治立场考量的状况下，行政官僚体系的运作发挥了稳定政策的效果。可是，当政党轮替发生时，大量国民党执政时期的政务官失掉官位；另一方面，从无执政经验的民进党亦无足够有经验之行政人才足以担任政务官之工作。虽然，民进党上台之初，的确借用了具国民党身份的唐飞，但是，在意识形态有明显差异及在核四议题上看法不协调的状况下，唐飞选择自行求去，而陈水扁亦移除了一颗阻碍其发展的「石头」。事实证明，民进党上台六年，却已换了五位行政院院长，其行政能力之不足可见一斑。不只在中央的层级，在地方上，由於县、市的局长亦为官派，政务官人数迅速激增。因此，各单位的政策稳定及持续性不再；再加上他们有政治关系及傲气，但是却无行政专业，因此文官制度被严重破坏，政府官员也不再敬业，如何政治正确地选择并揣摩上意，便成为其生存之道。 ?? ??（四）酬庸与马屁文化盛行∶初掌行政大权的民进党更将政务官位视为胜选酬庸的工具，恣意安排给有功於陈水扁的人士。例如，早期宗才怡接任经济部长，以及现在黄志芳接任外交部长皆是经典之作。为了仕途，想尽办法接近层峰并学习如何逢迎拍「扁」就成为一门高深的学问。基於此，才出现陈水扁巡视空军联队全员改戴扁帽，或是透过对陈水扁身边的马永成、陈哲男、或是扁嫂的殷勤，作为达到升官、获取重要职位的途径。陈水扁上台後所出现的陈由豪的政治献金案、总统府的炒股案、马永成婚礼礼金的收受与在太平洋SOGO股权移转的角色、陈哲男接受厂商招待、吴淑珍收受礼券风波等都显示民进党政府马屁文化的一面。此外，各官营企业的董、监事职务，更是成为绿色政治人物争相竞逐的肥缺——吴乃仁进入台糖、郑宝清进入台、以及林文渊进入中钢等皆属杰作。林文渊接掌中钢董事长，不但通过修改公司章程，新设总执行长职务，由自己兼任该职位，并因此取得员工身分，而让林文渊取得员工分红入股的资格，并在去年领到员工配股一千五百张，市值四千四百万，成为薪资所得最多的官员。在公民社会的强大压力之下，林文渊终於被迫下台，但是这一方面显示民进党政府不注重专业的事实，另一方面更显示酬庸文化已成为现今台湾的政治文化，至於尊重专家政治的官僚体制已无法有效运作。