随着南京政府政治策略的逐渐变化，自1935年起，其国防军事战略亦发生明显改变。具体来说就是逐步地把国防设计与国防战略的立足点由剿共内战转向御侮抗日。
从1936一1937年的“国防计划”中，可以看出国民党领导集团对于敌情、国力及未来抗战战略、战术计划的具体构想。
尽管如此，为日本侵华严峻局势所迫，南京政府也不得不考虑防范与抵抗日本侵略的办法。
1、1936年《国防计划》的内容
在抗日准备方面，1936年的国防作战计划中充分显示了南京政府对当时敌情的分析与抗敌战略思想。
其一，对日本侵略严重性的认识及对日本侵华军力的估计。
国防作战计划阐述道：
“暴日现正急进，实现其传统的大陆政策，既横占我东北四省以为根据地，更进而蹂躏冀东、察东，控制平津，支配冀察两省军政，近拊齐鲁，远窥绥远，…故其陆军主力便于由东北向西南进展，更仗其海军空军之优势，随时可能于青岛、连云港、长江、杭州湾、福州、厦门等处掩护其陆军之一部任意登陆”。
因此，可以认定
“今日我国之预想敌国应以侵略我国最急，加我危害最甚之日本为预想敌国，故凡国防军事一切建设准备，当以日本为对象而筹划之”。
对于日本可能动用的侵华力量，《作战计划》推测：一旦战事发生，日本陆军可调动120万兵力，海军驻华舰队、空军常备飞机3000架即可全部出动。
但是由于受到苏美英在远东军力的威胁，日军“所得用于对我侵略者亦不过其一部而已”。
基于这种认识，当局认为一旦开战，日军“控制对苏联之兵力必且较侵我者为多”。
由此我们可以得出两点结论：
(1)南京政府此时已经清楚地认识并充分地估计到日本侵华的野心与手段；
(2)但当局却错误地认为日本目前不会以全力侵华，其陆军大部分兵力将用于对抗苏美等国。
事实上，这种过于乐观的估计不久即被战争实际所粉碎。
1937年7月中日全面开战后，日本以在“十月底前结束战争”为目标，投入中国战场的陆军兵力多达16个师团，兵力总数量为其部署在我国东北的两倍余，为其部署在本土及朝鲜的四倍。
基于这种估计，国民党当局便错误地把扭转局势的希望寄托于苏美等国，这就使其日后发动抗战的立足点产生了偏误。
其二，对日抗战总方针的确定与战略计划的设计。
基于上述认识，国民党最高当局确定对日作战的总方针是：
“为保全国土完整，维持民族生存起见，应拒止敌人于沿海岸及平津以东与张家口以北地区，不得已时逐次占领预定阵地作坚强抗战，随时转移攻势，相机歼灭之。”
这一方针之宗旨，即是要拒敌于中原内地之外，依靠阵地阻击战阻止敌军入侵。
为此，当局又进一步划出五道自北向南的“抵抗线”，并确定以淮阴、徐州、归德、开封、新乡、沁阳、郑州、洛阳、宁波、惠州、广州诸城市一线为“最后抵抗线”，在此线构筑“永久性工事”。
另外为便于指挥起见，在全国“抗战区”内又划分出冀察、晋绥、山东、江浙、福建、粤桂6个防卫区，并详细规定各防卫区驻军部署及作战线。
关于后方备战准备，《民国廿五年度国防计划大纲草案》要求：
储备50个师三个月的粮弹；于南京、西安、南昌、成都、许昌、延平等地设立总军需库；训练全国壮丁“以为兵员补充骨干”；“陕甘方面增援部队集结于潼关，主力在郑州；川鄂湘之增援部队集结于武汉，浙赣之增援部队集结于南昌，云贵之增援部队集结于曲江”。
1936年国防计划还就抗战发动的时间作了预计：
“国军与预想敌国开战时期最好是预想敌国在西伯利亚酣战时，则国军进出黑山白水之间一举将敌歼灭之，复兴民族握东亚之牛耳不难也。但不得已时，受预想敌国袭击时，则抗战区内之国军尽力抵抗，求时间之余裕，以待国际间之变化。”
从其作战总方针及对开战时间的预期来看，国民政府在准备抗战的态度上是消极的。
2、1936年蒋介石想要做的事
也正因为认识与指导思想的错误，其关于抗战指导总方针与开战时间的预计结果都与以后的战争实际相背离。
在1936年《国防计划大纲草案》有关“作战指导要领”中，国民政府确定“以四川为作战总根据地，大江以南以南京、南昌、武昌为作战根据地，大江以北以太原、郑州、洛阳、西安、汉口为作战根据地”。
对于这一决策的制定，国民党当局付出过许多努力，以此构成了国民政府抗战战略路线的主体。
有关具体工作内容包括：
(1)建立四川总根据地。
根据当时中国地理情况，为有效地抵抗由东部及北部入侵的敌人，建立大西南基地便是抗战必由之路。自1927年南京国民政府建立后，蒋介石一直在进行着分化、消灭盘踞西南地方军阀势力的努力。经过多方策划，最后南京政府获得成功。这一成功在客观上为在抗战爆发后建立以四川为中心的后方根据地创造了必要的条件。
(2)以武汉作为长江南北共同的作战基地。
南京政府认为华中重镇武汉是“国防作战中心”。从1935年4月起，当局便在武汉行营内特设“武汉城防整理委员会”，先后由蒋介石的亲信钱大钧、陈诚主持工作，在武汉周围周长100公里范围内建立了环形防御线，并对深入长江内之日本海军舰只及汉口租界内日方潜伏势力作出“歼灭性的处理”计划。
按照蒋介石“选择要点构筑必要之工事”的指示，到1936年8月止，已在武汉周围田家镇、半璧山、阳逻、白浒山、城陵矶等江防要点设立了野炮掩体36处、观测所12个、兵员掩蔽部3个、重机关枪阵地11处及坑道、交通壕等；在葛店至新桥、豹子海、三里界、纸坊、龟山、信阳等陆防要地设立20处重机枪阵地及多处野炮阵地、观测所等作战设施。
此外还完成了战时通信系统建设。
在市区内则以构筑交通指挥台为掩护，秘密完成了对日租界的作战设施。至此，用于武汉国防工事修筑总费用已达913228元。
(3)国民党统治中心宁沪地区，由于地处沿海，且必为日军入侵要道，对其国防设施的建设，当局予以相当的重视。
1931年起，国民政府就开始在这一地区建设国防战备设施，前后花费一百几十万元的资财，修成三道国防线：上海至杭州，吴江至福山（苏福线），无锡至澄江（锡澄线）。
到1937年，全部工程已基本完成。
关于具体作战部署，当局在制订1935年国防计划时，就已经规定“在江浙方面：
驻江南部队应集结于京沪线及首都附近，一面任淞沪方面之增援，并相机扑灭上海之敌势力，一面防止长江内敌舰之侵扰，以维护首都。
以后又开展了五个师规模演习，同时在宁沪铁路沿线各站布置了军运准备。当局还以增加保安团的名义向上海市区增派了武装部队，为以后中国方面发起“八一三”淞沪抗战之役作了必要的准备。
南京政府几年来在长江中下游地区的战备努力及其在1936年国防计划中的设计都展示了一个事实，即当局试图以长江一线作为未来抗日战争的主战场，这项战略意图已为后来的战争进程所验证。
除上述内容外，国民政府在1936年国防计划中还就重要的工矿企业、学校、机关内迁等提出了积极的设想。计划中规定各重要工厂、学校均应设法迁移于根据地或总根据地。
依照这一计划，在次年战争爆发时才演出了中国现代史上工矿企业、重要学校机关大规模西迁的一幕。总共有1400多万民众（其中工业移民10万)迁往西南大后方。它对于保护国家经济、教育、科研命脉，坚持抗战及维持大后方物质的供给起到了重要作用。
此外，1936年国防计划内容还涉及到地方行政机构战时军事化，军用地理测绘等项内容。
综上所述，国民政府1936年初制定的国防计划是一个以“内战”为主的计划，其中对日抗战战略设计从根本上说是被动和主观臆想式的。
但是在这份计划中也提出了一些比较正确的战略思想，如建立四川根据地、经营长江流域国防备战设施等等。这些具体的设计与建设的积极作用已为后来的抗战实际所证实。
3、1937年《国防计划》的内容
1937年以后，国民政府的内外政策发生了明显转变。蒋介石被迫放弃“剿共”内战，逐步接受中国共产党建立抗日民族统一战线的倡议，达成第二次国共合作。
1936年底，国民政府参谋本部奉命拟订《民国廿六年度国防作战计划》，次年1月完成“甲案”与“乙案”两套草稿，3月修订完毕。
经参谋总长程潜和参谋次长杨杰、熊斌审定后，送交庐山，由军政部次长陈诚转呈蒋介石审阅。此份作战计划之甲、乙两案，根据对日采取消极与积极两种不同作战态势，分别拟定抗击日军侵略的战略任务与各阶段战斗计划。
关于内战，在1937年国防计划的“消极之甲案”的作战指导要领第十四条中规定：
“作战期间如红军尚未肃清，则内地未列入战斗序列之国军，继续清剿及绥靖警备之责，并统编总预备军，待命集中。”
而在其“积极之乙案”内则已完全取消了反共作战的内容，更之为“作战期间，负有绥靖地方之国军未列入战斗序列者，则编为预备军，待命集中”。
这就说明1937年的国民政府已将其基本精力转向抗日方面，准备或已经取消继续内战计划，这是国民党从内战转向抗日的明显标志。
1937年国民政府国防作战计划是一份专门对付日本侵略的计划，我们仅就这份计划甲、乙两案中关于抗战设计的几个要点稍加分析，便可基本了解国民党当局在抗战爆发前夕对于抗日作战的战略战术思想《民国二十六年度国防作战计划》（以下简称《计划》）具备以下三方面的内容与特点：
其一，对日方军备力量及随时可能对中国发动侵略的时间、地域做了切实的估计。
关于日军可动用之侵华兵力，《计划》中预测，由于苏美等国在远东的军事力量牵制，即使中日两国发生战争，日军除防俄留守本土等等而外，其可动用侵华的陆军兵力“以十二至十四个师团为最高额”。
但若在日苏、日美开战同时首先对华用兵，则在中日战场取攻势时使用35至40个师团，守势时或在20个师团以下。但日海军及空军力量则“足以扰乱我海疆而有余”。
至于日军可能的侵略路线，《计划》认为：
“敌国之军备及一切物质上均较我优势，并掌握绝对的制海权，且在我华北造成强大之根据地，故其对我之作战方针将采积极之攻势而期速战速决。”
“其主战场以华北为中心，并以有力之一部沿平绥路西进及由山东半岛、海州等处登陆，截断我南北联络线，策应其主力军之作战，以囊括我华北全部，同时以一部由扬子江口及杭州湾上陆…威胁我首都，并以台湾部队向闽粤沿海岸登陆，期助援其主力军作战进展容易。”
关于开战时间的预测，《计划》认定，日军如扩大侵略步伐，而对华北、绥远、山东、福建、淞沪等要地再犯一步时，便可能“以局部军事行动而揭开战争之序幕”。
以上这些估计，基本上是切合实际的，特别是有关日军入侵的地域、方式及对双方实力差距的认识基本上都是正确的，对于开战时机的认定则充分表明了国民政府决心抵抗日本侵略不再让步的态度。
关于日军侵华兵力的预测，由于受到最高当局错误观念的影响，仍然对敌军估计不足。事实上日军在开始战争时，除了驻东北之关东军(4个师团)而外，1937年9月间便在中国战场投入了16个师团兵力。
1941年太平洋战争爆发后，日军在中国战场取守势时驻兵仍达35个师团，1945年战争结束时已多达51个师团，占日军外侵总兵力一半以上。这大大超过了《计划》中的估计。
其二，国民政府对日抗战总方针及作战指导、战略部署概要。
关于对日作战方针，《计划》乙案规定：
“国军以复兴民族收复失地之目的，于开战初期，以迅雷不及掩耳之手段，于规定同一时间内，将敌在我国以非法所强占领各根据地之实力扑灭之。
并在山东半岛经海州及长江下游亘杭州湾迤南沿海岸，应根本扑灭敌军登陆之企图。在华北一带地区应击攘敌人于长城迤北之线，并乘好机，以主力侵入黑山白水之间，采积极之行动而将敌陆军主力歼灭之。”
而《计划》甲案则较为保守，以阻止日军在中国沿海登陆，阻止敌人越过“天津——北平——张家口”一线为主要任务，同时明示：
“不得已时应逐次占领预定阵地，作韧强之抗战，随时转移攻势，以求最后之胜利。”
关于作战指导，《计划》甲案以“守势作战”为原则，制定出“于不得已时实行持久战，逐次消耗敌军战斗力，乘机转移攻势”的方针。此案还计划以平汉路为重点集中兵力，在华北与敌开战，而后逐步后撤预定防线。
山东方面最后固守潍河；徐海地区固守运河；上海方面固守“乍浦——嘉兴——无锡”为最后抵抗线。
海军因力量不足则协助陆军，以消灭敌在长江内舰队并保卫沿岸要塞为主要任务，另计划以主力空军轰炸敌在外海舰只及其本土目标。
对于准备放弃之国土，一方面决定组织守备部队死守大都市，另一方面要求在撤退前彻底破坏一切交通、资源，并组织别动军等民众武装，“采用游击战术，以牵制敌军并扰乱其后方”。《计划》乙案基本内容与甲案相同，只是没有关于退却计划的安排。
关于战略布置，《计划》根据作战实际需求将全国划为山东、冀察、河南、晋绥、徐海、江浙、闽粤等7个作战区及陕甘宁青、湘鄂赣皖、川康、滇黔、广西等5个警备区，规定了第一至第五方面军分别在山东、冀察、晋绥、江浙、闽粤各地的具体部署与战斗任务，同时要求第一至第三总预备队分别集中于西安、重庆、南昌，分别为平汉、津浦、江浙、闽粤之援军。
《计划》确定“最高统帅部位置南京”，并在郑州、徐州、南昌分设行营，编成行营列车以便机动。
比较之下，《计划》甲案中关于作战指导方针与战略布置的设想比乙案中的有关内容更加切合战争实际。
首先，在这一时期中国军队陆军总数计达182个步兵师、46个独立步兵旅，9个骑兵师并6个独立骑兵旅，4个炮兵旅又20个独立炮兵团。但由于治安、训练及装备的原因，其中只有80个师的步兵并9个独立旅、9个骑兵师、2个炮兵旅及16个独立团可以开赴第一线作战。
仅就作战兵力而言，欲达成《计划》乙案所规定的目标显然是不切实际的。
其次，关于各大战区国防工事修建情形，依照“首都为中心逐次向国境线推进”，“先完成各阵地之骨干，…以后逐渐加强”的原则，当局积极进行建设。至1937年2月止，除冀察、晋绥两区分别由宋哲元、阎锡山负责外，河南区国防工事工程已近全部完成，而国防腹地江浙区国防线的修建亦正在加快速度进行。
长江、沿海各要塞炮台也进行了改造与增建。国防工事建设总支出已达717万余元。就抵抗侵略之防御战争而言，按照《计划》甲案部署，这些国防设施将发挥至为重要的作用。
再者，关于中国当时海空军建设，空军方面，至1937年10月的统计，共有9个飞行大队26个中队，包括轰炸、驱逐各三大队，侦察二大队，攻击一大队，并5个直属中队、4个运输队的兵力。除广西、新疆外，全国有机场262处，另备5所飞机制造厂、6所飞机修理厂。
而海军情形更不如空军，“未能作大量之建设”。
根据这些情况分析，中国的抗战只能是以守势防御为方针。国民党当局后来在战争实际中逐步认清了这一点，这才形成“以空间换时间”、“积小胜为大胜”的持久抗战思想。
其三，关于抗战时期各方面总动员备战应战部署的设计。
除军事规划外，《计划》中还就战时交通、通讯、卫生、物资、防空、治安等多项内容进行了计划。
在交通方面，拟将全国铁路、水运统归“最高统帅”直辖或授权使用，公路运输分属各集团军兵站专用；建立战时通讯系统，统一国内无线、有线电管辖以供军需；在汉口、南昌、南京、徐州、太原、郑州、西安设立主要兵站，在年底前储存野战军50个师3个月之军粮、一个半月之弹药、6个月之燃料，同时“利用民间积谷仓库之制度储备军用粮秣”，并在争取“弹药务必自给”的同时向外国购买军备，“以为补充”；在战时救护方面，作战初期须准备兵站医院20个，所要卫生材料三个月份，约可收容伤病者2万人，编兵院列车六个以担任伤病者之输送。
在武昌、汉口、南昌、西安、南京筹设重伤病院；各地警备军负责治安警备工作，担负“绥靖地方”并“惩治敌民及国贼”任务。组织四支守备军分任津浦至平汉南段、陇海及湘赣诸铁路之警备。
此外，有关战时防空、民众动员、江海岸要塞之备战，组建化学兵团等等内容，在《计划》中也都作了相应的安排。
及至卢沟桥事变发生，当局实际上已基本完成了《计划》中所拟作战后备各项主要任务。
总计已在全国设立军需总库6所(金陵、蚌埠、信阳、华阴、南昌、武昌)，分别负责京浦、京沪、津浦、平汉、陇海、福建、浙江之补给任务，下辖之各分库、独立库达20个，又成立野战仓库15所，以南昌、武昌为全国核心库。
其中军用物资之储藏：
（一)弹药，长江北岸各地共存储约6000万发，武昌存4000万发，南京存10000万发。步机枪弹除各部队拥有2万万发外库存3万万发，步炮弹50万发、战车炮弹30万发，其他炮弹计20万发，总计可供20个师3个月之用。
（二）军用粮秣存储量为50万人、10万匹马1个月之用数。
（三）燃料，汽油储备300万加仑，航空汽油250万加仑。
在医疗救护方面，已成立后方医院10所，可容1万病员；加旧有医疗机构，总计可收容8万伤病员。另备卫生列车6列，卫生汽车4组，重伤医院4所，共备100师人6个月所需卫生材料；其余如南京、武汉等重要都市防空设施也都着手布置。
由于战争于7月初爆发，《计划》所列内容未能全部完成。
4、《国防计划》的利弊得失
综上所述，1937年国民政府的《国防作战计划》，客观上说是一部具体周密的抗日作战方案，其中“甲案”以长期作战为准备，比单纯拒敌入侵之“乙案”更切实可行。
总体看来，两套方案基本点是相同或相近的，它证明国民政府在1937年的国防战略思想中已经确立了抗日第一的原则。
通过对1936年度和1937年度国民政府国防作战计划及其实施情况的对比研究，可以清楚地看出，在这两年中随着国民政府在政治态度上的转变，其国防战略也发生较大变化。
由于国防作战计划明确体现了最高当局的战略思想，所以从中可以得出以下几点认识：
第一，关于国民政府真正确立抗战路线的时间，根据两年中国防计划内容的变化，可以认为1936年底至1937年初是当局开始全力致力于抗战的开端。
在此前的1934年至1936年，国民政府在国防作战计划中始终是以剿共内战作为主要内容的。在南京政府制定的1936年国防计划中，对于抗日准备的条文往往比较简单空泛，只是在长江一线四川、湖北的有关工业建设与国防建设，以及宁沪区、华北等“热点”上的国防措施具有实际的作用，但就国防总方针而言仍以“限期消灭共产党”为其重要内容。
到了1937年，由于日本侵略迫在眉睫，在经历了艰难的转折后，随着国共二次合作的酝酿与建立，其国防作战计划才以抗日为唯一内容。
第二，国民政府在抗战的准备阶段做了一些实际的工作。
如建设抗战区内国防工事；制订对日作战全盘计划：确立四川根据地；部署武汉城防；重要厂矿学校内迁；整军；储备战略物资；实行兵役法及计划训练民众；在抗日战略上立足于打持久战，开展敌后游击战的设计；同时对日军入侵地域、敌我实力对比等也作了估计和预测。
至于对抗战初期中国军队应采用“先发制人”的战略以清除驻华日军据点的设想，虽未成功，但就当时的具体情形分析也是积极的设计。
第三，分析两年的国防作战计划，还可以看出，国民政府抗日的立足点是不够稳固的。
由于其发动抗战的根本原因是受到日本的侵略，是被迫自卫，因而对抗战前途缺乏正确的认识，故而不论何种对日作战计划均将最后胜利希望寄托于“国际形势的变化”，即苏美等国对日的干涉、牵制甚至宣战。
其“不得已”发动抗战是为了“等待国际间之变化”，其收复失地则更有待于日苏在“西伯利亚酣战”。当局不相信、不依靠本国人民的力量，甚至不愿发动民众联合国内一切抗日党派共同救国。
相反，更想通过抗日来削弱异己。这种错误一直或多或少地贯穿于抗日战争全过程。
另外，在战术上当局主张单纯的阵地战，与强敌拼消耗，片面强调拒敌于国门之外，缺乏对抗战的坚定信念与必胜信心。
第四，国民政府战前的对日国防战略具有两面性特征：
一方面它是一套包含了合理与正确因素的战略思想，另一方面就其基本出发点而言，则又是消极、被动的。
其根源在于国民党最高领导集团不仅对日本侵略者尚有幻想，而且寄希望于英美苏对中日冲突进行干涉上，这无疑说明国民政府在对日国防战略上缺乏自信心。
