第一次鸦片战争以前，中国是一个独立的封建国家。封建的政治制度和生产方式的长期羁绊使这个天朝帝国老态龙钟，步履蹒跚，缓慢地度着暮年岁月。18世纪末 到19世纪初，西方资本主义迅速发展蛔起，而老大帝国却不管时事怎样变迁，仍是处于停滞的状态，他受人蔑视而被排斥于世界系统之外，却自高自大地以天朝的 至善至美而自欺。那时，清政府执行的是一种稳定且近乎于僵化的财政政策和措施，通常，每年财政收入和支出项目固定，每个项目收入和支出数额亦有定数，且收 支相抵常有结余。这种平稳小裕的的财政是建立在低水平自给自足自然经济基础上的封建财政，它适应着周而复始不断循环的封建经济。当时，清朝政府财政岁入的 主要项目是田赋，每年所收田赋总额约在4000万两上下，从而构成清政府财政的基础。此外，还有盐课、关税、经常性捐输、各项杂课，虽有高低，但都各在数 百万两左右。清政府的财政支出的主要项目是军费、中央经费和官俸养廉、河工经费等，其中军费支出最大。
从乾隆十二年（1747）至道光十年（1830年）的80余年中，11次较大规模战争的临时军费支出共计约为3．8亿两，平均每年约450余万两，而经常 性的军费每年大约支出1600万两，两项之和为清政府财政平均每年的军费支出，约2000万两左右。这种状态清楚地表明鸦片战争以前清政府国家财政的职能 是服从并服务于封建国家的职能，它通过对全国人民（主要是农民）的征敛，豢养庞大的军队，支撑着封建地主阶级的统治，搜刮钱财以供皇室和官僚骄奢淫逸、挥 霍无度的生活享用，而河工经费，表象为财政支出款项琉理河道、整治水利，实际着眼点却在于为稳定封建封建统治提供必要物资条件。1810年以后，外国资本 主义以炮船和商品两大武器侵略中国，先是武力迫使清政府与之签立一系列不平等条约，以之开拓和铺平了侵略中国的道路，继而凭借特权，大规模地实行商品输出 和资本输出，全面控制中国国民经济命脉。中国的社会性质扭曲了，由二个独立国家沦为半殖民地国家，由封建社会变成半封建社会，成为半殖民地半封建的畸形 儿，清廷对外献媚对内镇压。随着清政府国家职能的变异，处于牛殖民地半封建日益加深历史环境中的清末国家财政的功能亦不能不发生变化。
功能之一，清政府国家财政成为外国列强的财库。这种外国列强的“财库”主要表现在清政府财政承担着战争赔款和政府外债本息饷筹措。战争赔款带有明显的掠夺 性质，它是外国侵略者武力打败清政府后勒共支付的款项。从1840—1900年，中国多次遭受外国列强的侵略，战争中清政府几乎是次次受侮，战败要赔款， 战胜也耍赔款。于是，清政府国家财政不能不但负起对外战争赔款筹款的任务。第一次鸦片战争中清政府失败后，《江宁条约》规定清政府要对英赔款2100万银 元（约合银1470万两），赔款从1842年起4年内分7次还清。清政府第一年赔银426万两，第二年赔银350万两，第3年赔350万两，第4年赔款 280万两。各年偿付的赔款银两占各年财政支出的百分此大致是11.41；13.33；10.17；7.46。
清政府举借外债的历史很久远。如果由战争赔款转为借款从而确定了中外之间的债权债务关系算起，清政府的外债是伴随着中国近代第一个不平等条约《江宁条约》 的产生而发生的。如上所述，《江宁条约》规定，1400余万两（2100万银元）赔款除1942年交付400余万两外，余款于1843-1845年分6次 偿付。战争赔款那时已转成了外债。如果从苏松太道吴健彰向上海洋商举借银两12万余两用于镇压农民的起义斗争作为外债的起点，清政府借外债的历史也可以追溯到19世纪50年代。但是，中日甲午战争以前，清政府外债无多，统计仅43次，总额为库平银45922968两，其中，主要是用于镇压人民起义的军费开支有20578827两，占同期外债总额的约45％。所 以，尽管这时的外债主要是清政府为维持反动统治的对外临时性军事借款，但外债在清政府财政收入中地位还不十分重要。纵观甲午以前，只有1885年，因为中 法之战的原因，外债在清政府岁收总额电此例稍高，为17.63％，其余年份均在5％以下。1885—1891年这一期间，外债随借随还，本息的支付平均只 占财政总支出的4.3％左右，外债本息的偿付并未成为清政府财政收支的重要内容。
甲午战争以后，一方面是主要资本主义国家陆续完成了向帝国主义阶段的过渡，外债成为列强向中国资本输出的有效手段和工具，它们纷纷展开输出资本、对中国债权的争夺，另方面，为了苟延残喘，百孔千疮的清政府肆行出卖主权举借外债，外债债台高筑，举债次数猛增到100多次，总数额较甲午战争前增加近30倍，高达1203825452两。外债增长速度之快，数额之多、折扣之大，利息之高令人咋舌。外国列强还不断地将战争赔款转化为外债；中 日甲午战争以后，清政府为了在3年内按期偿付对日战争赔款银2.3亿两，但却欠下了俄、法，英、德等国的所谓俄法借款、英德借款、英德续借款，总额高达3 亿余两，对日战争赔款就这样魔术般转化成了外债。而由“庚子赔款”转化而来的外债则高达4.5亿两（本息总额为9.8亿两）仅此两项占清政府外债总额的大 半。外债利息极高，庚子赔款4.5亿两转化的外债利息总额为5.2亿余两；外债折扣很大，如英德续借款折扣为83％，仅此折扣一项，外国列强可垂手白得 19172052银两。庞大数额的外债加上利息、折扣及其他繁多的杂项，成为清政府财政的沉重负担。1905年对1894-1901年的8项借款（汇丰银款、汇丰镑款、瑞记借款、克萨镑款、俄法借款、英德借款、英德续借款、庚子赔款借款）所付本息银，分占清政府财政总岁入额和总岁出额的41％、31％。辛丑条约以前、清政府已经入不敷出，捉襟见肘，岁入总额在9千万两，岁出在1亿两以上，岁出的1/4或1/3是用于偿还外债。订约后，赔款偿债“数目之巨，旷古未闻”，“就中国财力而论，实属万不可堪”。
据不完全统计，从1884年到1894年，洋务企业举借外债共计14笔，分别为1883年轮船招商局向怡和洋行借款743443两；1885年轮船招商局 向汇丰银行借款1217140两；1885年平度金矿向汇丰银行借款180000两；1887年中国铁路公司两次向怡和洋行分别借款637000两、 150000两；1887年中国铁路公司向华泰银行借款439000两；1888年中国铁路公司向汇丰银行借款134500两；1889年湖北织布机向汇 丰银行两次借款100000两、60000两；1889年湖北铁证局向汇丰银行借款131670两；1889年开石煤矿向向礼和洋行借款40000 两；1891年开平矿务局向德华银行借款200000两；1894年中国铁路公司向汇丰银行借款200000两。总数共计4232753两。
为了筹集巨额资金偿还外债，清政府双管齐下，第一，紧缩政府经费，移挪军费低充赔款；第二，向各省各关实行“摊派”。为赔庚子款，清政府令山东、河南、山 西各摊派还银90万两，江苏摊230万两，四川220万两，广东200万两，江西、浙江各110万两，湖北120万两，安微109万两，直隶和福建各80 万两，湖南70万两，陕西60万两，新疆40万两，广西、甘肃、云南各30万两，贵州23万两。⑨从1902-1910年，为庚子赔款，各省共摊银 190787590两，各海关共摊银33[79835两。各省既负担分赔义务也就获得自由筹款的权利。各省附加增派，加征旧税，横征暴敛，既凑摊派银额， 又为各地封疆增开中饱之道。田赋加收附加，田赋附加有的是随粮缴纳，江西每石加300文，湖北海石加140文，有的是按地丁银加征，福建每两加400文， 浙江每两加300文，有的则按地亩加征，山西1901年每亩加征1钱5分，浙江开征供偿付庚子赔款之用的“丝赔款”，1902年每包丝征一元，以后则每年 加征，1904年每斤加抽一文；1907年每斤加抽6文：“绸绉偿款”1992年加征了40-57％。安徽、广东通过“盐斤”加价筹集的庚子赔款数额分别 达到26.6万两、23.2万两。由上述九牛一毛的枚举中可见，外债和战争赔款的筹集与支付，已成清末财政的主要功能。功能之二，筹措巨额军费。清末的中 国陷于两种矛盾的斗争中，一种矛盾是中华民族与帝国主义各国的矛盾，这斗争的实质表现为侵略与反侵略，它包括两个方面的内容，一是清政府与外国列强的矛 盾，鸦片战争、中法战争就是这种矛盾的突出表现，但越是到后来，它们之间矛盾关系的主要方面逐渐转化为相互勾结，狼狈为奸。二是中国人民大众与外国侵略者 的斗争，1900年的义和团运动标志着中国人民反对帝国主义的斗争进入了高潮，当运动被中外反动势力联合镇压下去以后，各地分散、局部的反帝斗争仍接连不 断。1901-1910年短短的10年当中，各地农民发动的反洋教斗争在70起以上。另一种矛盾斗争是国内阶级斗争的白炽化，人民在地主阶级封建势力的压迫下，生活痛苦到了极点，社会黑暗到了极点。到处燃烧着反抗的烈火。19世纪后半叶，发生的大规模起义斗争就有驰骋19省、持续14年的太平天国起义；有威震河淮的捻军起义；有贵州的苗民起义和西北回族起义。20世纪初的广西农民起义，一度几致控制广西全境，在艰苦的条件下坚持斗争3年之久。而各地农民抗捐、抗既、抗租，抢粮的斗争更是此起此伏，屡起不绝，1901至1905年，全国各地抗捐抗税抗租斗争有83起，1905年有90多次，1906年有160余次，1907年190余次。孙中江先生为首的资产阶级革命派制定《革命方略》，发动领导的武装起义更是前赴后继，气壮山河。在以上两种矛盾斗争中，清政府要开销庞大军费，自然庞大军费的主要部分是用于镇压人民反抗斗争，维持行将就木的满清统治。清末政府的军费开支有日常军费开支和临时性军费。八旗兵丁、百万绿营兵和各省防军练勇、水师、各类军火生产单位所需的常年军费每年在5000万两左右，临时军费数目亦十分巨大，如镇压太平军，共耗军费1.7亿两，镇压捻军起义耗军费3200万两，镇压西南和西北各族人民起义斗争耗银2亿两，仪此几项已在4亿两以上。巨额的军费开支在一定程度上延续了清政府的寿命，成为共须庚不能离开的救命汤。因此，筹措军费不能不成为清末财政的又一主要功能。
除了惯常的田赋加收，滥征杂税之外，捐纳是筹饷的重要手段。早在咸丰初年清政府曾颁《筹饷事例条款》，规定捐京官、武官各种职衔照道光六年（1826）条 例所规定银数核减一成即按原定额九折收捐，以鼓励捐纳。后为筹措镇压太平天国的军费，各省遂大行捐纳，全国每年捐纳款额总在千万两以上，一般为财政收入的 10％左右，个别年份有接近50％的。
厘金是清末筹集军费的主要财政手段。厘金初创于 1853年，创设厘金的目的清政府官员直言不讳称为“捐厘助饷”。厘金自初创起就达到了这一目的，如“镇江……水师以厘金为大宗”。“沪上厘捐军务经李鸿 章派令王大经等认真整顿，每月所得二十余万，各军赖以按济……”，“拨四川盐厘十万济伊犁饷需”的记载屡见。至清政府下台，厘金历来是各路“诸候”督抚 “就地筹饷”的主要手段，不断加征。广东烟酒厘金，1895年加抽二倍，1899年再加二倍，1901年加抽30％，四川烟酒厘金1895年加抽 30％，1899年加抽一倍，1901年加30％；直隶茶糖盐厘1894年加收20%，1902年又加50％。厘金收入直线上升，在清政府财政中占举足轻 重地位。同治时每年已达1400万两以上，光绪十三年（1887）为1600余万两；宣统三年（1911）厘金预算数为4300余万两，占当年财政预算总 收入2.96亿两的14％。从厘金的使用来看，同治十三年（1874）厘金收入用作军费的占73.7％，光绪元年（1875）占75.4％，光绪十年占 77.6％，在充作军费的厘金中有90％以上为各省军费。由此可见，厘金为镇压太平军筹饷所设，此后的漫长时间基本上也只用于军费开支，而且主要用于防范 和镇压人民，绝少国防意义。此外，还有一些税厘也成为军饷之源。如当税，在清前期税率较低，每年缴纳一次。到清末时多有附加捐。光绪十一年湖北境内当铺一 律捐银100两，光绪二十年海防筹款，令全国务当商于额税外捐银200两。还有中日战争的军需筹款等亦有类似附加。这种附加当税，没有二定税率，由各省疆 吏自由征收。再如盐税。清初盐税税率不高，太平军起后，清政府为筹集军费使盐税“税率猝增”并增加盐匣。清末盐税多至3大项，一是盐课，二是盐厘，三是盐 斤加价，一项甚于一项。因盐税不断增加，成本不过一二文的食盐售价竞达七八十文。盐税收入由同治三年（1864）的1200万两增至光绪末年的2800-2900万两，再增至宣统年间的4000万两。又 如茶税。从咸丰起“凡贩运茶斤溉行征税，所收专款留支本省兵饷”，茶税便成就地筹饷之源。但光绪以后，因出口茶叶锐减，清政府的茶税收入有所减少。除直接 向人民搜刮外，清政府还采取一些临时办法补充军费。如咸丰元年（1851）曾拨内库银100万两济广西军费：咸丰三年密令铸发各种货币以供军饷，甚至连广 储司银库所存三口“大小约重二千数百斤，计可值银数十万两”的金钟也拿去变价充作军饷。
功能之三，供给清王朝皇室费用和官吏俸给。清朝末年，政治腐败、社会动荡，国家财力相当匮乏，真是国弱民穷。但与此形成极不正常显明对照的是皇室贵族官吏的花天酒地和挥霍无度。因此，要用清政府财政支出的一个极大数字来维持之。
1．皇室经费。清后期皇室生活奢侈程度大大超过前期。清皇室大花园清漪园在第二次鸦片战争中被外国侵略者破坏。光绪十三年时，重修清漪园并改名为颐和园， 目的是“备太后颐养”。为了取悦于慈禧，专供慈禧一人避暑和游憩的颐和园工程竟然挪用海军军费600多万两白银，挥霍可谓登峰造极。光绪皇帝大婚时，竞提 拨京响银550万两。皇室经常性支出中除了生活费，宫殿修建费以外，还有皇室陵寝费，祭祀费等等，光绪十二年至二十年这一段时间，陵寝费开支每年最少为 3.7万多两，最高时达47万多两：祭祀费平均每年约在三十三四万两间，个别年份有时超过40万两。庚于以后，皇室经费由100多万两增加到宣统时的 400多万两左右，如再加上颐和园、清东西陵、奉宾苑、太医院等处的开支，高达1020余万两，折合银元1500多万两。
2．官吏俸禄。清代后期官俸种类日渐繁杂，俸银数量 有很大增加。宣统时，官俸有公费、津贴、薪承等名目，官吏岁俸增加较多。在清朝前期宗室王公中最高级亲王，岁给银不超过万两，宣统二年（1910）京宫中 军机大臣每年公费就为2.4万两，尚书一万两，外省各官，总督繁者为二万四千两，简者为二万两，如此高额官吏薪俸可以想见清末财政负担之大。除了皇室及官 吏靡费之外，清政府“所需练新军；兴教育、设巡警，派专使各经费皆随时摊之各省，各省创办新政，又率得自筹。于是赔款捐，学堂捐，巡警捐，团练费，实业款 种种随粮科派；规复钱价，规复差徭，加收耗羡，名目歧出，不可殚计。”就是说，敲榨人民尤其是广大的贫苦农民以供给无限膨大的封建统治层靡费是清末财政的 又一功能。敲榨之法首先是田赋加派，田赋历来是清政府财政收入的主要来源，缴纳田赋的主要是小自耕农、半自耕农和富农。进入20吐纪后，除了沉重的正赋以 外，各种名目的田赋加派一齐落到农民头上，什么亩捐、随粮捐、铁路捐、警捐、学捐……，五花八门，不一而足。田赋加派额常常超过田赋正额许多，使二者关系 倒转，成为“大巫”与“小巫”之关系。1877年，四川各县田赋加派后较加派前朋增加400～950％不等，加派前，四川各小县地丁银为1两，加派后为 5.6两，四川各大县地丁银为士两，加派后为10.5两左右。1908年，河南新乡县田赋增加300％，田赋额加派前为地亩银0.054两，加派后增为 0.216两同期，江苏上海县田赋加派增加438％。
从全国来看，1901—1910年，“田赋之暗增于旧者，已啻二三倍。”其次是田赋加派外的苛捐杂税名目繁多，数额惊人。为了增加清政府的财政搜刮，山东 莱阳，田赋已达国家正课十数倍以外，“又复有间架之税，人头之税，牛马牲畜之税，数目繁重，令人骇绝。”河南长葛有税契、上号费、粮票费、呈词费、残捐、 酒捐、烟税……，隋胡思敬在奏章中承认：“业之至秽至残者灰粪有捐，物之至纤至微者柴炭酱醋有捐，下至一鸡一鸭，一鱼一虾，凡眉挑背负，日用寻常饮食之 物，莫不有捐”，农民在负担“漕粮、地丁、耗羡之外，有粮捐、有亩捐、有串票捐。田亩所出之物，谷米之市存捐，豆蔬瓜果入城有捐，一身而七八捐”。综上所 述，筹措巨额的赔款外债支付、庞大的军费兵响、皇室官吏的骄奢淫逸的消耗成了清末国家财政的主要功能。第一种功能表明清政府实质上已沦为洋人的朝廷及清末 国家财政的半殖民地化。后两种功能则是封建财政的延伸与变态。清末国家财政职能的完成，赖于时全国人民残酷无情的榨取与搜刮，而这种榨取搜刮加剧了社会的 震荡，矛盾的激化，终于不能不导致清朝统治在20世纪初的覆亡。中央不借鉴西方的募资经验，而是一味地与地方进行财政权的争夺与分配，而地方则依靠借贷发 展了自己的势力，从而在与中央争权中占据着优势。因此不难看出，清政府完全忽视了金融业对于其职能履行的补充作用，很难成为近代意义上的政府。
