黄湘
2016年美国总统大选已经开始布局，税制改革成为重要议题。1月18日，白宫公布了奥巴马提出的“振兴中产阶级”的税改方案，内容包括：向1%的富人阶层增税，提高资本利得税率上限；为中产阶级减负，扩大税收优惠和抵免，增加育儿、教育和双职工家庭福利；等等。舆论认为，此举旨在强化民主党作为中产阶级代言人的形象，为大选铺路。
共和党随即也针锋相对地提出了自己的税改方案。3月初，两位共和党参议员马可•卢比奥（Marco Rubio）和迈克•李（Mike Lee）提出了“经济增长与家庭公平税收计划”，要求停止对资本收入课税，将面向富人阶层的税制建立在累进的消费税而非资本税的基础上──这意味着富人会因为高消费而被征以重税，但不会为了缴资本税而被迫卖掉自己的股票；同时，扩大面向中产阶级的税收优惠和抵免，尤其是对来自储蓄的收入免税。
税改之所以成为美国政坛的争锋焦点，主要出于三个方面的原因：首先，美国存在巨额财政赤字，亟需寻觅减赤之道。其二，近年来美国贫富分化日益加剧，而现行税收体制的漏洞却使得富人阶层有多种手段避税，令累进税制名存实亡，巴菲特就曾经说过，他缴税的税率比其秘书的还要低，这显然有失公允，美国社会要求对富人阶层增税的呼声很高。其三，美国的企业税制存在严重缺陷，美国国内的企业税率名义上为35%，是全球最高，给中小企业带来沉重负担，而跨国公司却可以通过将利润转移并留在海外而避税，即所谓“税务倒置”（tax inversion），虽然这种情况近年来有所逆转，但缺口还很大；此外如金融业等行业还可以享受特殊税收优惠，结果反而导致美国政府实际获得的公司税收入的GDP占比仅为2.3%，低于多数发达国家。
相对而言，第三个方面的改革比较容易推进，因为这里存在交易和妥协的空间，可以一方面在总体上降低企业税率，另一方面限制大公司的避税手段，尤其是对跨国公司放置在海外的利润征税──为了避免重复征税，跨国公司在境外已纳税额可以在境内享受税收抵免。
另外两个方面的问题则要棘手得多，很难取得改革共识。
先看对富人阶层增税。前面提到，巴菲特缴税的税率低于其秘书缴税的税率，原因在于，小布什执政期间推行减税措施，将资本利得税率上限从28%下降到15%，远低于工资税率的上限值35%，理由是这样可以鼓励富人阶层投资，增加工作机会。现在大多数共和党人也依然持有这一观点。不过，巴菲特却曾经于2011年8月在《纽约时报》撰文指出，他从事投资六十年，从来不会因为资本利得税的税率而影响投资决定，他所认识的富豪也都不例外。上世纪80年代和90年代，美国增加了4000万个工作岗位；2000年以后，虽然资本利得税大幅降低，美国的新增工作机会却大大减少，可见给富人阶层减税的理由并不成立。
有了巴菲特的背书，奥巴马政府在2011年9月提出增加占纳税人总数0.3%的富人阶层的最低税率，并将这一方案命名为“巴菲特税”，但最终被国会否决。今年，奥巴马的新税改方案再度将火力对准富人阶层，要求提高资本利得税率上限。
事实上，身为共和党人的里根总统也曾经在1986年的税改中取消对资本收入的诸多抵免措施，对富人阶层课以重税，那也是美国历史上最成功的一次税制改革。然而，现在共和党的主流立场比里根时代又保守了许多，对资本收入增税几乎成为政治禁忌，马克•卢比奥和迈克•李的税改方案就要求把取消对资本收入课税作为税改方向。两党在这一问题上存在原则性分歧，很难妥协。
再看税收和财政赤字的关系。在美国，针对多数纳税人提高税率在政治上是不可能的，减税才是富于号召力的竞选口号。因此，通过增加税收来减少赤字的办法，不外乎是在不普遍增加税率的情况下扩大税基，也就是削减各种税收优惠。
这里存在一个美国政治的关键术语：“税式支出”（tax expenditures），它指的其实就是税收优惠，只不过是从政府预算的角度来看，将其视为一种支出。这个角度转换之所以重要，盖因按照美国传统的政治理念，削减赤字的主要手段应当是节支而非增收。削减“税式支出”作为一种节支手段，在理念上容易被选民接受。
2010年，奥巴马以行政命令的方式设立了“国家财政责任与改革委员会”（National Commission on Fiscal Responsibility and Reform），媒体普遍称其为“赤字委员会”。委员会的两位主席，民主党人厄斯金?鲍尔斯（Erskine Bowles）和共和党人艾伦?辛普森（Alan Simpson）在其总结报告中提出了通过税制改革削减赤字的多种可能方案，其首选方案是取消绝大多数“税式支出”，由此每年可以节省800亿美元，减少赤字，同时大幅降低税率（资本利得税率除外）。这个既减赤又减税的方案虽然听上去很美，却因为阻力过大，甚至没能送到国会投票表决便无疾而终。
在美国，税收优惠的过度实施，对税基产生千疮百孔的侵蚀效应，令税收制度极其复杂琐碎。当前美国税法大概总共400万字，近六成美国家庭需要花钱请专业会计师报税，另有三成家庭使用税收软件，纳税人和公司每年花在税收填表上的经费超过1600亿美元。过于冗杂的税制严重妨碍了税收的公平性，令纳税人和公司难以具备稳定的预期。从理论上说，在大幅降低税率的同时，削减绝大多数“税式支出”，不失为快刀斩乱麻的雷霆手段。但在实践中，这却是几乎不可能的。
这是因为，各种税收优惠在美国社会的日常生活中扮演了极其重要的角色，是美国福利制度的根本支柱。1997年，威廉与玛丽学院的政治学教授克里斯托弗•霍华德（Christopher Howard）出版了《隐藏的福利国家：美国的税式支出和社会政策》（The Hidden Welfare State: Tax Expenditures and Social Policy in the United States）。他在书中指出，虽然人们通常并不认为美国是一个福利国家，但是美国社会实际上的福利支出比例和许多标准的福利国家相比并无逊色，只不过这些福利支出主要是以“税式支出”的形式出现，也就是通过税收优惠来实现。
个中奥妙在于，美国联邦政府直接财政支出的预算数字需要提交到年度预算报告中，由国会立法通过，属于“硬”约束。而“税式支出”的预算数字并不正式提交到年度预算报告中，只是作为附件，不具备法律约束力，属于“软”约束。即便年度执行的“税式支出”超出预算数额，政府和国会也不必对其做出调整。因此，“税式支出”是政客施以小惠、拉拢选民的有效手段，成为福利支出的主要形式。
以劳动所得税收抵免制度为例，2012年，美国联邦政府规定劳动者的最低工资为每小时7.25美元，若每周工作40小时，则这类劳动者每年的工资收入为15,080美元，劳动所得税收抵免可以为其提供5,236美元的补贴，超过其工资收入的三分之一。
税收抵免也是“奥巴马医改”的核心基石。2010年通过的“奥巴马医改”法案主要包括三项基本原则：为所有美国人提供可负担的医保；强制参加医保否则面临罚款；以及为低收入阶层提供补贴，使其可以负担医保，补贴方式就是对于购买医保的费用适用税收抵免。
美国人没有储蓄的习惯，银行存款利率也一直很低，降低税率只会促进消费，并不能让他们存钱以备不虞之需。针对各种特定开销的税收优惠和抵免起到了“社会安全网”的作用，其功能是降低税率所无法取代的。因此，在现实中可行的税改方案，只能是在现有的各种税收优惠和抵免的基础上修修补补，不可能另起炉灶。
在奥巴马政府此次提出的税改方案中，“振兴中产阶级”的途径依然是税收优惠和抵免。诸如，为双薪家庭提供500美元的额外税收抵免；将无子女家庭的所得税抵免额提高一倍，并扩大劳动所得的税收抵免适用范围；将中产阶级家庭5岁以下儿童的儿童保健税收抵免额度提高两倍；等等。在共和党方面，马克•卢比奥和迈克•李的税改方案，也是通过税收优惠和抵免来推进“家庭公平”。
然而，这些令特定群体受益的方案，延续了对税基的侵蚀和扭曲。在民主政治的游戏规则下，税收优惠具有“滚雪球”效应，其他群体会起而争取类似的好处，而政客们又会竞相做出承诺，以求赢得选票，结果令税制愈加冗杂。
更重要的是，在这种税收优惠“滚雪球”扩张的情况下，“税式支出”自然也就无法削减，除非找到替代的财政来源，否则赤字会更加严重。奥巴马和民主党的赌注是对富人阶层增税，共和党则寄希望于削减公共开支，彼此立场截然相反，难以找到妥协的空间。
两党在资本税问题上的根本分歧，税收优惠的过度使用，税基的扭曲和税制的冗杂，注定了美国税改必将步履维艰。
虽然中美两国的税收制度存在巨大差异，但仍具备共通性。改革开放三十多年来，中国中央部委和地方政府制定了过多过滥的税收优惠政策，有些甚至相互重叠或冲突，严重侵蚀税基，不仅导致大量财政收入流失，也因此滋生了形形色色的利益集团。当前，中国业已启动税制改革的进程，改革目标是“落实税收法定原则”，这不仅是指现有税种提上立法议程，也包括清理规范税收优惠政策，建立简明、公平、可预期、易征集的良好税制。
（本文作者黄湘是资深政经文化编辑，现旅居美国。文中所述仅代表他的个人观点。）
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