作为美国联邦储备委员会(Federal Reserve, 简称Fed)的新任主席，本•贝南克(Ben Bernanke)要面对的挑战可不仅仅是制定正确的利率。他还必须面对Fed越来越民主化的决策流程。这一微小的改变让一些Fed高级官员们在制定货币政策时有了更大的影响力。
尽管贝南克是一位备受尊敬的经济学家，但还是不可能在上任伊始就获得格林斯潘(Alan Greenspan)执掌Fed 18年所赢得的声望。同僚们期待著在Fed会议中有更多建言，但如果有不同观点时，贝南克或许就要做出一些微妙的折衷。如果让步，就会降低他对Fed信息的影响力。如果一意而行，就会引起纷争，令人质疑他的权威。
Fed官员们表示，内部民主的增加是不可避免的，具有建设性意义，带来了更多的共同决策。Fed根据普遍意见做出决策的传统根深蒂固。一些官员称，存在正式异见的情况增多甚至是件好事。在美国经济处于转折点时，存在正式的不同意见能让人们了解到Fed官员们在做出艰难决策时的实情。
周二，格林斯潘将主持任期内的最后一届联邦公开市场委员会(FOMC)会议。短期利率可能会从4.25%上调至4.5%。当天，美国参议院将对贝南克担任下届Fed主席做出确认。目前是白宫经济顾问的贝南克可能会在周三宣誓就职。
2002年至2005年期间，贝南克曾担任Fed理事，之前是普林斯顿大学经济系主任。在此期间，他赢得了协作和尊重普遍意见的声誉。
1996年至2002年间担任Fed理事的梅尔(Laurence Meyer)表示，贝南克作为一个理事可能“有和我一样的看法：对于主席的权力之大感到有些沮丧，梦想著能有一个更民主的FOMC。所以我说，‘小心对待梦想。’”
去年12月13日的Fed政策会议让人提前看到了Fed正在慢慢推进民主化的转变。几乎所有的华尔街经济学家都预计Fed会加息25个基点。不过，我们依然无法确定未来Fed是否还会对利率调整做出暗示。
告别格林斯潘时代
据知情人士称，通常FOMC成员们在坐到哥伦比亚特区Fed总部庞大的会议桌前时，大多数的悬念都已尘埃落定。在会议召开大约一周前，有5位Fed理事和参与Fed决策的12位地区联邦储备银行行长就会收到三份Fed声明的草案。
接著就展开了讨论。几位联邦储备银行的行长通过加密邮件广泛交换看法。在会议召开前一天，FOMC成员们基本就已经对声明内容达成了一致看法。关键：不再描述利率为“适应性的”──对加息行将停止的宽泛暗示。
年美国国会决定成立Fed时，在货币政策方面赋予了12家由私营董事会经营的储备银行行长相当的权力。在华盛顿的Fed理事会相对没有什么权力，纽约联邦储备银行行长才是最具影响力的决策者。
Fed在大萧条面前的束手无策导致了1935年的全面改革。FOMC成员由美国总统任命、并由美国参议院认可的7位理事担任（目前有两席空缺）。美国12家联邦储备银行的行长只有5位有投票权，目前的规则是纽约联邦储备银行行长1票，其他联邦储备银行行长轮流握有其余4票。
1913事实上，Fed根据委员们的普遍意见进行投票。许多决策都是全票通过。虽然也常有人发出不同声音，但Fed主席的投票总是具有决定性的效果。
达成一致的程度因人而异，因经济状况而异。1979年至1987年担任Fed主席的保罗•沃克(Paul Volcker)的反通货膨胀政策就常常遇到里根总统任命的、敌意的联邦储备银行行长们的反对。格林斯潘在上任的最初几年里也常常遇到不同意见的挑战。1989年每次FOMC会议都至少有一位FOMC成员持不同意见。1991年4月，格林斯潘曾召开一次电话会议提议降息，因大多数FOMC成员反对而作罢。
1994年2月，格林斯潘想结束长期的低利率时期，加息25个基点。结果，大多数FOMC成员都要求加息50个基点，这让他大吃一惊。当时的会议纪要显示，在格林斯潘坚持加息50个基点可能会使金融市场崩盘的情况下，FOMC才一致同意了他的提议。
接下来的几年，FOMC内部的角力发生了变化。总统克林顿(Clinton)接受顾问的建议，减少与Fed之间的摩擦，任命了一些具有深厚经济学背景的Fed理事。这些新的理事，如瑞弗林(Alice Rivlin)，和格林斯潘一样对温和的通货膨胀持乐观态度，虽然当时的许多联邦储备银行行长仍倾向于加息。
瑞弗林曾担任过白宫预算主管，并长期担任Brookings Institution的学者。她记得1996年被任命为Fed理事后不久就撞见了格林斯潘。“他把我带到一边说，‘我希望他们（参议院）能认可你的任命，我的确需要你的帮助。’他的意思是与（支持加息的）鹰派斗争。”
当年9月，一个转折点出现了。美国经济强劲增长，失业率急速下降，许多联邦储备银行行长和一些Fed理事希望能加息。格林斯潘确信信息技术的普及能使经济更快增长，而且不会引发通货膨胀。最后，他说服FOMC 接受了他的意见，只有一人反对。
事实证明格林斯潘是对的。自那以后，一些Fed官员发现很难再对格林斯潘的意见说不，因为历史证明他有太多次都做出了正确的决策。强劲的经济增长以及低通货膨胀率也让官员们没有多少可以争执的由头。
格林斯潘也多次以更加微妙的方式取得了一致意见。90年代期间，他会在FOMC会议召开前拜访其他Fed理事，向他们解释自己的想法和建议。当个别理事和联邦储备银行行长表示打算提出不同意见时，格林斯潘总能从事实出发，试著改变他们的想法。一些前FOMC委员表示，在少数情况下，他会搬出团结的重要性来，但通常他都会倾听，敦促他们在会上清楚地表明持不同意见的理由，从来都不会轻视哪个人的观点。
而且，FOMC成员通常都会遵守一条不成文的规定，不在两次会议间就货币政策问题互相游说，因为这被视为有违FOMC的精神。这同样也稳固了格林斯潘的地位，前Fed理事梅尔表示。
即便在格林斯潘巩固自己的权力之际，Fed开始的变革也给它展开业务的传统方法制造了新的紧张气氛。
首先，由于科技变化和银行业整合，Fed各个地区储备银行的行长在非货币政策事宜方面的角色有所收缩。这导致他们在监管银行等领域的权力遭到削弱。一些行长称，如此一来，他们更决心要对货币政策有所贡献。
比如说，过去十年来，随著消费者逐步转向电子支付系统以及借记卡和信用卡，支票清算量已经出现下降。就银行监管来说，虽然总部设在纽约和里士满储备地区的银行由于整合而变得日益重要，但其他地区储备银行的监管权限内只有少数几家大银行。
“很显然，Fed不再需要12个地区储备银行，”瑞弗林说，“也许只要四个或六个就够了。”
2004年10月，一项旨在规范对复杂金融机构监管的提案使Fed内部的紧张气氛暴露无遗。一位Fed理事建议，审查美国大银行的监管机构要向Fed理事会报告，而不是储备银行的行长。各储备银行对此均表示反对。
最后，汇报体系的问题被搁置在了一边，双方成立了一个委员会，由纽约联邦储备银行主持，共同规范审查流程。不过，此事凸现了许多储备银行自主权日益收缩的事实。
“所有这一切都已开始削弱储备银行的角色，”1993年-2004年期间担任里士满联邦储备银行行长的布罗德斯(J. Alfred Broaddus)说。他说，储备银行在非货币政策事宜上自主权下降，这无形中可能会阻碍它们对货币政策的影响。”“这是我们需要避免的情况，”他说。
确实，即便储备银行的总体人员配置自1994年以来下降了16%，但致力于经济和货币政策的人员数量却上升了四分之一有余。
与此同时，另一个发展势头促使FOMC成员要求获得更大的发言权：Fed越来越依赖于书面声明及其他沟通方式来指导市场预期。
就在15年前，Fed对它要采取的行动几乎还是讳莫如深。1994年2月，Fed在调整利率时开始发布声明。它是专门为了确保市场不会误解Fed的利率调整行动。第一份声明的出炉应归功于格林斯潘，而不是FOMC。
数年来，这个程序日益正式化。会前，格林斯潘会和几位顾问共同起草声明，其中主要包括科恩(Donald Kohn)，他是货币事务部门的主管兼FOMC的秘书，直至2002年成为Fed理事。有时候，理事们会在FOMC会议前的周一就声明草稿进行讨论。
在会议当天上午茶的休息时间里，格林斯潘会把科恩、纽约联邦储备银行行长、Fed理事会副主席及其公共事务主任召集在自己的办公室，以确定是否需要根据上午的讨论修改声明草稿。最后的声明会在FOMC成员就利率举行投票后分发给他们，然后在下午2点15分向媒体公布。
最初，FOMC其他官员对自己无力影响这份声明并不以为意，但随著声明重要性的增加，这种情况发生了变化。从1999年年中开始，Fed在每次会议后都会发布一份书面声明，包括政策“倾向”－－即下一次利率调整可能的方向。2003年8月，声明的措辞更进一步，称Fed的利率目标（当时为1%）将在“相当长的一段时期内”保持在低水平。从2004年5月到去年11月，声明均表示利率将以“有节制”的步伐上调。
到了这个时候，联邦储备银行的行长们发出了抗议。“声明正成为预示货币政策的一个更加关键的信号，而我们却没有机会对它施加影响，只不过是在会议结束后才能看看罢了，大家对此都感到不快，”布罗德斯回忆道。“一些行长感到他们被排挤在外，从而怨声载道。”
为此，FOMC对有关程序进行了改革。从2004年开始，联邦储备银行的行长们将在利率会议前的几天收到声明草稿。草稿通常会有三个版本。A是温和版，C是强硬版，B－－通常也是格林斯潘青睐的版本－－介于两者之间。
2004年年末，FOMC成员决定在会后三周内发布会议纪要，由此又获得了一个渠道传达他们的观点。此前，会议纪要一直要等到下一次会议结束后才会发布。会议纪要的提前公布使它对市场的影响更大，也推动FOMC成员在通过会议纪要之前花费更多时间审阅草稿、要求调整措辞。如今，会议纪要体现的观点似乎更具多样性。
去年11月份的意见征求是迄今为止最广泛的一次。在11月1日的政策会议上，FOMC官员一致同意，他们的前瞻性措辞很快就需要调整了。Fed的利率目标已经达到4%，与历史正常水平相当接近。要预料Fed下一步的行动越来越困难。
不久后，格林斯潘即要求他的人员征求FOMC成员对声明的看法。最初一轮征求意见后，Fed于12月初分发声明草稿，随后通过电子邮件展开辩论。Fed官员希望12月份的做法成为规范。
12月份的程序进展顺利，在一定程度上是因为FOMC成员普遍就声明措辞达成了一致。但如果他们的观点相左，这个程序可能要花费更长的时间。共识可能永远也达不成，或者说直到实质性的内容被剔出声明之外，分歧才有可能降低。
还有一个悬而未决的大问题就是，贝南克将怎样处理这个相对公开的程序。在他的任命批准听证会上，他表示，他将致力于就核心问题建立共识，如他希望树立一个明确的通货膨胀目标。过去两个月里，他已经与大多数FOMC成员会面或者进行电话交谈。
“贝南克是世界上最宽容的人，”曾与贝南克共同担任Fed理事、现任密歇根大学教务长的格雷姆里奇(Edward Gramlich)说。“他来自大学校园，而大学里什么样的人都有，总有一些人的意见会与众不同。如果你持有异议，也不会有人感到被冒犯。”
FOMC的一些前任成员预计，开始的时候不会出现异议，因为贝南克准备广泛征求意见，其他成员也希望团结一致。随著时间的推移，FOMC的一些前任和现任官员称，更多的不同意见也许是好事，即便它们可能会混淆市场的视听。“在某种意义上，我认为意见不一致可能颇具建设性，”1986年至2004年期间担任旧金山联邦储备银行行长的帕里(Robert Parry)说。“这说明对于风险所在还有其他的看法。”
尽管贝南克是一位备受尊敬的经济学家，但还是不可能在上任伊始就获得格林斯潘(Alan Greenspan)执掌Fed 18年所赢得的声望。同僚们期待著在Fed会议中有更多建言，但如果有不同观点时，贝南克或许就要做出一些微妙的折衷。如果让步，就会降低他对Fed信息的影响力。如果一意而行，就会引起纷争，令人质疑他的权威。
Fed官员们表示，内部民主的增加是不可避免的，具有建设性意义，带来了更多的共同决策。Fed根据普遍意见做出决策的传统根深蒂固。一些官员称，存在正式异见的情况增多甚至是件好事。在美国经济处于转折点时，存在正式的不同意见能让人们了解到Fed官员们在做出艰难决策时的实情。
周二，格林斯潘将主持任期内的最后一届联邦公开市场委员会(FOMC)会议。短期利率可能会从4.25%上调至4.5%。当天，美国参议院将对贝南克担任下届Fed主席做出确认。目前是白宫经济顾问的贝南克可能会在周三宣誓就职。
2002年至2005年期间，贝南克曾担任Fed理事，之前是普林斯顿大学经济系主任。在此期间，他赢得了协作和尊重普遍意见的声誉。
1996年至2002年间担任Fed理事的梅尔(Laurence Meyer)表示，贝南克作为一个理事可能“有和我一样的看法：对于主席的权力之大感到有些沮丧，梦想著能有一个更民主的FOMC。所以我说，‘小心对待梦想。’”
去年12月13日的Fed政策会议让人提前看到了Fed正在慢慢推进民主化的转变。几乎所有的华尔街经济学家都预计Fed会加息25个基点。不过，我们依然无法确定未来Fed是否还会对利率调整做出暗示。
告别格林斯潘时代
据知情人士称，通常FOMC成员们在坐到哥伦比亚特区Fed总部庞大的会议桌前时，大多数的悬念都已尘埃落定。在会议召开大约一周前，有5位Fed理事和参与Fed决策的12位地区联邦储备银行行长就会收到三份Fed声明的草案。
接著就展开了讨论。几位联邦储备银行的行长通过加密邮件广泛交换看法。在会议召开前一天，FOMC成员们基本就已经对声明内容达成了一致看法。关键：不再描述利率为“适应性的”──对加息行将停止的宽泛暗示。
年美国国会决定成立Fed时，在货币政策方面赋予了12家由私营董事会经营的储备银行行长相当的权力。在华盛顿的Fed理事会相对没有什么权力，纽约联邦储备银行行长才是最具影响力的决策者。
Fed在大萧条面前的束手无策导致了1935年的全面改革。FOMC成员由美国总统任命、并由美国参议院认可的7位理事担任（目前有两席空缺）。美国12家联邦储备银行的行长只有5位有投票权，目前的规则是纽约联邦储备银行行长1票，其他联邦储备银行行长轮流握有其余4票。
1913事实上，Fed根据委员们的普遍意见进行投票。许多决策都是全票通过。虽然也常有人发出不同声音，但Fed主席的投票总是具有决定性的效果。
达成一致的程度因人而异，因经济状况而异。1979年至1987年担任Fed主席的保罗•沃克(Paul Volcker)的反通货膨胀政策就常常遇到里根总统任命的、敌意的联邦储备银行行长们的反对。格林斯潘在上任的最初几年里也常常遇到不同意见的挑战。1989年每次FOMC会议都至少有一位FOMC成员持不同意见。1991年4月，格林斯潘曾召开一次电话会议提议降息，因大多数FOMC成员反对而作罢。
1994年2月，格林斯潘想结束长期的低利率时期，加息25个基点。结果，大多数FOMC成员都要求加息50个基点，这让他大吃一惊。当时的会议纪要显示，在格林斯潘坚持加息50个基点可能会使金融市场崩盘的情况下，FOMC才一致同意了他的提议。
接下来的几年，FOMC内部的角力发生了变化。总统克林顿(Clinton)接受顾问的建议，减少与Fed之间的摩擦，任命了一些具有深厚经济学背景的Fed理事。这些新的理事，如瑞弗林(Alice Rivlin)，和格林斯潘一样对温和的通货膨胀持乐观态度，虽然当时的许多联邦储备银行行长仍倾向于加息。
瑞弗林曾担任过白宫预算主管，并长期担任Brookings Institution的学者。她记得1996年被任命为Fed理事后不久就撞见了格林斯潘。“他把我带到一边说，‘我希望他们（参议院）能认可你的任命，我的确需要你的帮助。’他的意思是与（支持加息的）鹰派斗争。”
当年9月，一个转折点出现了。美国经济强劲增长，失业率急速下降，许多联邦储备银行行长和一些Fed理事希望能加息。格林斯潘确信信息技术的普及能使经济更快增长，而且不会引发通货膨胀。最后，他说服FOMC 接受了他的意见，只有一人反对。
事实证明格林斯潘是对的。自那以后，一些Fed官员发现很难再对格林斯潘的意见说不，因为历史证明他有太多次都做出了正确的决策。强劲的经济增长以及低通货膨胀率也让官员们没有多少可以争执的由头。
格林斯潘也多次以更加微妙的方式取得了一致意见。90年代期间，他会在FOMC会议召开前拜访其他Fed理事，向他们解释自己的想法和建议。当个别理事和联邦储备银行行长表示打算提出不同意见时，格林斯潘总能从事实出发，试著改变他们的想法。一些前FOMC委员表示，在少数情况下，他会搬出团结的重要性来，但通常他都会倾听，敦促他们在会上清楚地表明持不同意见的理由，从来都不会轻视哪个人的观点。
而且，FOMC成员通常都会遵守一条不成文的规定，不在两次会议间就货币政策问题互相游说，因为这被视为有违FOMC的精神。这同样也稳固了格林斯潘的地位，前Fed理事梅尔表示。
即便在格林斯潘巩固自己的权力之际，Fed开始的变革也给它展开业务的传统方法制造了新的紧张气氛。
首先，由于科技变化和银行业整合，Fed各个地区储备银行的行长在非货币政策事宜方面的角色有所收缩。这导致他们在监管银行等领域的权力遭到削弱。一些行长称，如此一来，他们更决心要对货币政策有所贡献。
比如说，过去十年来，随著消费者逐步转向电子支付系统以及借记卡和信用卡，支票清算量已经出现下降。就银行监管来说，虽然总部设在纽约和里士满储备地区的银行由于整合而变得日益重要，但其他地区储备银行的监管权限内只有少数几家大银行。
“很显然，Fed不再需要12个地区储备银行，”瑞弗林说，“也许只要四个或六个就够了。”
2004年10月，一项旨在规范对复杂金融机构监管的提案使Fed内部的紧张气氛暴露无遗。一位Fed理事建议，审查美国大银行的监管机构要向Fed理事会报告，而不是储备银行的行长。各储备银行对此均表示反对。
最后，汇报体系的问题被搁置在了一边，双方成立了一个委员会，由纽约联邦储备银行主持，共同规范审查流程。不过，此事凸现了许多储备银行自主权日益收缩的事实。
“所有这一切都已开始削弱储备银行的角色，”1993年-2004年期间担任里士满联邦储备银行行长的布罗德斯(J. Alfred Broaddus)说。他说，储备银行在非货币政策事宜上自主权下降，这无形中可能会阻碍它们对货币政策的影响。”“这是我们需要避免的情况，”他说。
确实，即便储备银行的总体人员配置自1994年以来下降了16%，但致力于经济和货币政策的人员数量却上升了四分之一有余。
与此同时，另一个发展势头促使FOMC成员要求获得更大的发言权：Fed越来越依赖于书面声明及其他沟通方式来指导市场预期。
就在15年前，Fed对它要采取的行动几乎还是讳莫如深。1994年2月，Fed在调整利率时开始发布声明。它是专门为了确保市场不会误解Fed的利率调整行动。第一份声明的出炉应归功于格林斯潘，而不是FOMC。
数年来，这个程序日益正式化。会前，格林斯潘会和几位顾问共同起草声明，其中主要包括科恩(Donald Kohn)，他是货币事务部门的主管兼FOMC的秘书，直至2002年成为Fed理事。有时候，理事们会在FOMC会议前的周一就声明草稿进行讨论。
在会议当天上午茶的休息时间里，格林斯潘会把科恩、纽约联邦储备银行行长、Fed理事会副主席及其公共事务主任召集在自己的办公室，以确定是否需要根据上午的讨论修改声明草稿。最后的声明会在FOMC成员就利率举行投票后分发给他们，然后在下午2点15分向媒体公布。
最初，FOMC其他官员对自己无力影响这份声明并不以为意，但随著声明重要性的增加，这种情况发生了变化。从1999年年中开始，Fed在每次会议后都会发布一份书面声明，包括政策“倾向”－－即下一次利率调整可能的方向。2003年8月，声明的措辞更进一步，称Fed的利率目标（当时为1%）将在“相当长的一段时期内”保持在低水平。从2004年5月到去年11月，声明均表示利率将以“有节制”的步伐上调。
到了这个时候，联邦储备银行的行长们发出了抗议。“声明正成为预示货币政策的一个更加关键的信号，而我们却没有机会对它施加影响，只不过是在会议结束后才能看看罢了，大家对此都感到不快，”布罗德斯回忆道。“一些行长感到他们被排挤在外，从而怨声载道。”
为此，FOMC对有关程序进行了改革。从2004年开始，联邦储备银行的行长们将在利率会议前的几天收到声明草稿。草稿通常会有三个版本。A是温和版，C是强硬版，B－－通常也是格林斯潘青睐的版本－－介于两者之间。
2004年年末，FOMC成员决定在会后三周内发布会议纪要，由此又获得了一个渠道传达他们的观点。此前，会议纪要一直要等到下一次会议结束后才会发布。会议纪要的提前公布使它对市场的影响更大，也推动FOMC成员在通过会议纪要之前花费更多时间审阅草稿、要求调整措辞。如今，会议纪要体现的观点似乎更具多样性。
去年11月份的意见征求是迄今为止最广泛的一次。在11月1日的政策会议上，FOMC官员一致同意，他们的前瞻性措辞很快就需要调整了。Fed的利率目标已经达到4%，与历史正常水平相当接近。要预料Fed下一步的行动越来越困难。
不久后，格林斯潘即要求他的人员征求FOMC成员对声明的看法。最初一轮征求意见后，Fed于12月初分发声明草稿，随后通过电子邮件展开辩论。Fed官员希望12月份的做法成为规范。
12月份的程序进展顺利，在一定程度上是因为FOMC成员普遍就声明措辞达成了一致。但如果他们的观点相左，这个程序可能要花费更长的时间。共识可能永远也达不成，或者说直到实质性的内容被剔出声明之外，分歧才有可能降低。
还有一个悬而未决的大问题就是，贝南克将怎样处理这个相对公开的程序。在他的任命批准听证会上，他表示，他将致力于就核心问题建立共识，如他希望树立一个明确的通货膨胀目标。过去两个月里，他已经与大多数FOMC成员会面或者进行电话交谈。
“贝南克是世界上最宽容的人，”曾与贝南克共同担任Fed理事、现任密歇根大学教务长的格雷姆里奇(Edward Gramlich)说。“他来自大学校园，而大学里什么样的人都有，总有一些人的意见会与众不同。如果你持有异议，也不会有人感到被冒犯。”
FOMC的一些前任成员预计，开始的时候不会出现异议，因为贝南克准备广泛征求意见，其他成员也希望团结一致。随著时间的推移，FOMC的一些前任和现任官员称，更多的不同意见也许是好事，即便它们可能会混淆市场的视听。“在某种意义上，我认为意见不一致可能颇具建设性，”1986年至2004年期间担任旧金山联邦储备银行行长的帕里(Robert Parry)说。“这说明对于风险所在还有其他的看法。”
