为了达到某种行政目的、违背农民意愿、侵害农民土地承包经营自主权的政府主导下的农村土地“被流转”是近年来屡见不鲜的现象。
“被流转”的主要原因是地方政府急功近利,忽视科学发展,为了政绩而不顾农民意愿；同时,村集体组织追求眼前利益,以土地流转为由头搞创收,化解村级债务,也是重要原因；再次, 土地管理制度不完善也造成“被流转”。土地“被流转”违背了农民意愿,不管其目的怎样,后果如何,都侵犯了农民的土地承包经营自主权,必然对农民和农村造成一些消极的影响,甚至危害。
首先,“被流转”损害政策和法律的公信力。土地“被流转”动用行政手段或向农民施加各种外在压力,迫使农民不自愿进行土地流转,在农民心目中造成了极坏的影响。即便农民不想流转土地,政府或者其他力量通常会采取各种方式,甚至是威逼利诱,来迫使农民流转土地。而处于弱势的农民很难有效地维护自己的利益。这种违背农民意愿的“被流转”,不管其推进农业现代化、规模化的效果如何,最终会损害政策和法律的公信力,而流转一旦与农民群众的利益冲突,农民就会把怨气撒到政府的身上,甚至造成群体性事件。
其次,“被流转”造成土地资源浪费。目前,在大规模的土地流转过程中,有些地方出现了操作不规范、执行国家政策不严格的情况。例如,有些地方在政府的推动下,许多个人或者公司“好大喜功”,为了得到政府支持和优惠政策,超越自己的能力大肆“圈地”,把土地流转过来后,由于资金、设备、人力资源等跟不上,不能及时地耕种土地,造成了土地仍然荒芜的现象,浪费了土地资源；还有一些盲目追求规模,缺乏明确的种植目的、项目不符合地方实际,土地种植收益不能产生规模效益,流转后自己还出现了亏损,令人可惜；同时,在大规模流转的土地中,许多流转土地接受者以建设厂房、加工地点等为由超标准建设,占用耕地,或者通过其他方式变相占用耕地。这些都违背了耕地的使用原则,直接威胁了我国耕地保护的红线,也破坏了国家土地资源。土地“被流转”后,由于流转土地接受者追求眼前利益和短期效应,没有科学合理地利用土地,破坏了土地的生态和肥力,违背了国家的土地政策,造成了土地资源的不合理使用。
最后,“被流转”易生经济风险进而引发社会危机。土地是不动产,其资源的稀缺性特别突出。土地也是农民最稳定的财产和基本保障,土地“被流转”有可能会造成土地资源的高度垄断使用,阻碍了土地流转的可持续进行。有些土地流转到一些村集体外的公司后,不能按照土地的用途使用,或者由于经营不善而遭遇经济风险,或者遭受自然灾害的危害造成公司破产,都会引发经济风险和社会危机。一旦遇到危机,农民“被流转”的土地就面临收不到经济回报风险。一旦流转接受者经营不善造成经济风险,损害农民利益,容易激发农民对地方政府的对立情绪。大规模土地“被流转”,涉及众多农户的田地,当前土地“被流转”中的一些合同不规范,农民缺乏维权的意识和经验,也没有先前的事例作为借鉴。因而,对于土地流转的风险估计不足、对土地流转后的生活考虑不周,加上农村社会保障体系不完善,在农村没有了土地,农民的生活就会出现困难, 进而也会影响社会的稳定。当前的许多农村群体性事件都与土地有关,并且大多有着扯不清的权力纠葛就是例证。
防范土地“被流转”是一项牵涉全方位的系统工程,需加强土地流转的规范化管理,推进农村土地流转市场化建设,加强土地流转的政府监督,完善维护农村土地流转秩序的法律。结合《农村土地承包法》制定促进土地流转的相关政策,建立起农村土地流转中介服务机构,使之能代表农民利益,并对农村土地承包中的合同纠纷,做到及时处理、规范调整。
(作者系湖南社科院农村发展研究所乡村治理研究室主任)
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