第一个阶段从1800年到1956年，第二个阶段从1956年到1990年前后；第三个阶段从20世纪90年代至今。这三个阶段有三个关键词：第一个关键词英文叫governability（治国能力），就是能不能治国，有没有一个政治力量可以统治这片国土。1949年以前的一百五十年时间，这是第一个要解决的问题。第二个阶段的关键词叫government，就是政府管理，由政府全面管理国家，不让其他力量参与。第三个阶段的关键词叫governance（治理），就是我们现在经常讲的国家治理。
这三个词——治国能力、政府管理和国家治理，就体现了三个阶段的治国理念，就是要解决什么问题、如何解决。
第一个阶段中国遇到的问题是，统治这个国家的中央政府不具备治国能力，也就是我们常说的，遭遇了内忧外患。内忧是从十八世纪末开始出现在各地的农民起义，外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点，清政府第一次说，我的军队不行，得让湖南曾国藩自组湘军、李鸿章回安徽办团练来帮我镇压农民起义。清朝建立以来一直不准汉人指挥军队，但是到这时没辙了，可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后咸丰皇帝自己洋兵被打跑了，去了热河。1860年英法联军打到了紫禁城，把圆明园也给烧了。这两件事——让汉军帮助打仗和英法联军打进紫禁城，是非常有象征意义的，说明清政府受到内外两方面的挑战，这个国家没法治了。
从那个时候一直到1956年，中国面临的最大问题就是治国，就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家维系住。但是湘军淮军本身，包括后来的北洋军阀，实际上不是北京政府真正能够控制住的，结果形成了军阀割据的局面。再往后是以各省宣布独立为标志的辛亥革命，孙中山从美国回来了，他也治不了国，只能借助于袁世凯。袁世凯能不能治国？袁世凯从1912中华民国元年到1916年6月6日死去，其间有护国战争，有二次革命，每次又都是各省宣布独立于中央政府。袁世凯死后，天下大乱，军阀混战，还是一个国将不国的局面。
1928年南京政府成立，理论上宣布统一全国，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黄金十年”真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。抗战开始后，日军入侵，国共都在打仗，还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后，国共和谈没谈成，不到一年时间，1946年又开始打内战，还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间，中国面对的首要问题，都是如何解决治国的问题。
1949年10月1日中华人民共和国成立，治国的问题看似解决。共产党在跟国民党和日本人打仗的时候，实际上有非常多的山头。这些山头一直到上世纪七八十年代才抹平。对这个问题，共产党领导人是很清楚的。从1948年初开始，党中央就意识到，全国胜利之日就快到了，共产党不仅要把敌人打败，而且要把自己统合起来。毛泽东当时有一篇非常重要的文章，叫《建立报告制度》，规定各大根据地和军队要定期向中央报告。之后的一系列文章都能看出中央要把共产党统合起来的努力，包括统一解放军的番号，统一解放区的货币、军票体制，等等，一直到1949年建国。
从1950年到1956年期间，中央政府做了大量工作，把军事统起来，把行政、经济统起来，包括统一财政，建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区，既是行政主管，又是军事主管，各个山头依然若隐若现。“高饶事件”以后，1955年2月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》，将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是十二大军区的成立。全国范围内，除了台湾还没解放，香港、澳门还没收回，不再有割据势力。中国一百五十年来第一次解决了治国能力的问题，这是历史性的。
当时的政治家们，不管是孙中山、袁世凯，还是蒋介石，考虑的是同样的问题：国将不国了，中国怎么办？一开始他们有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬过来，解决治国的问题。比如孙中山就说，也许我们采用美国联邦制，就可以把中国治好。甚至毛泽东年轻时也鼓吹，建立湖南共和国。但是他们后来都认识到，用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的，所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。从国民党时期就开始探索，把党和国家统一在一起；共产党后来建立的体制，就是一个党国体制。这个体制你认可也罢，不认可也罢，它确实解决了中国的第一个问题，就是治国能力。到1956年几乎没有人再怀疑，中国共产党建立的这套体制，可以治理这片国土。
第二个阶段的关键词叫government（政府管理）。1956年农业和工商业社会主义改造后，企业基本上都成为国有或集体的，不管是中央所属还是地方政府所属。所以，所有的产业都是国有制或集体制，集体所有的也要服从地方的计划经济，统一调配。第二个阶段的好处在于，它把非常有限的资源集中起来。当时中国很穷，哪怕所有的人都节衣缩食，按最低标准生活，积累也还是很少。国家发展要打基础，需要大量的资源，不管是人力的、物力的，还是财力的。这个时候，靠市场来调节是没有可能的，基本靠政府来进行强制性的积累，把各种人力、物力、财力资源集中起来，集中力量办大事。
1956年到80年代中期，中国办了很多大事。比如，建立了一个基本完善的工业和交通体系，在农村进行了大规模的水利建设和农田基本建设。中国8万多个水库绝大多数是在这个时期修建的，农田基本建设绝大部分也是在这个时期完成的。还有一件更重要的事，就是人力资源，健康和教育。新中国刚刚成立时，人的健康水平很低。1949年以前人均预期寿命只有35岁，婴儿死亡率非常高。只有10%左右的人识字。也是在前30年，中国的人力资本有了巨大改善。人均预期寿命从35岁提高到68岁。这是一个了不得的成就，印度今天也没到68岁。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面积普及，在册中学生的数量在1978年达到顶峰。大量的人掌握了一些最基本的技能，读书的技能、做事的技能，这是了不得的成就。
第三个阶段的关键词是governance（治理）。上世纪80年代新自由主义从西方蔓延到全世界，从撒切尔夫人到里根，到世界银行，都鼓吹政府要少管事，把权力下放给所谓的公民社会，下放给私营企业。这个理念从20世纪80年代中期开始在中国蔓延，到1996-1997年被广泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要让其他力量来管，这就叫“治理”。
中国的所有制结构发生大规模变化是在1997年邓小平去世后。邓小平去世前，公有经济——国有和集体，仍然占中国经济的大半江山。这时候开始国企改革，减员增效、下岗分流，用一系列方法使中国的经济结构发生巨大变化。政府不用全面管理经济、经营经济了，政府只需要规划。以前中国没有多少活跃的社团，这时候开始出现大量的社团，还有所谓的民间非营利性机构，如养老院。这种理念一直延续到今天。
这当中也有世界大势。这三个阶段中，中国在相当程度上与世界是同步的。不同的是，中国是在一个政治势力的主导下走过了这三个阶段。第一阶段中国共产党通过武装斗争，建立起一个统一的人民共和国，解决治国能力的问题。第二阶段用政府统管的方式，为建设一个富强的国家打基础。第三阶段用治理的方式，释放活力，快速发展。
总结国际国内正反两方面经验，在20世纪80年代之后，一方面全世界都在讲，国家要少管，让其他力量来管，但是另一方面又出现了一个国家能力的问题。就是说，国家可以放权，但是放权必须有度；超过一定的度，就存在很大的危险，即国家基本能力被削弱。
中国也有这个情况。20世纪80年代中期走向治理阶段后，政府曾一度误认为，市场导向的改革意味着由个人和家庭承担各类风险（如失业、患病、养老等），从而漠视了自己在这方面的责任。有段时间政府放得太多，把医疗放给市场管，把教育也放给市场管。但后来发现这样做有很大的问题，原以为政府可以将这些社会责任放给其他力量来承担，其实是一种不切实际的假设，于是开始纠正。进入新世纪以后，这种状况发生改变。在短短十年的时间里，在最低生活保障、医疗保障、养老保障等方面，建立起一整套福利体系。这个巨大的进步，没有国家的参与是根本不可能的。
所以，谈国家治理问题，一方面政府要放权，让其他力量参与管理；另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好，不该管的不管，避免国家出现乱局；才能实现国家治理体系和治理能力现代化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。
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