兩岸涉外事務協商之攻防
黃偉峰 中研院歐美所副研究員 一、 前言 自
2008年以來兩岸在「九二共識」的基礎上重啟協商，秉持「先經後政，先易後難」的原則，順利簽署18項協議，促成兩岸海空運直航、郵電直通、大陸觀光客來台、司法互助、食品衛生與核電通報合作，和金融監理合作，以及簽署「經濟合作架構協議」（ECFA）等等重大進展。然而隨著兩岸經貿交流及人員互訪持續深化，兩岸對話和協商議題由經貿合作和社會文化交流，逐漸轉向立場分歧的「深水區」，即軍事和政治議題。雖然，中國大陸當局在2012年之後便一再倡議兩岸進行政治談判、建構「軍事信心建立機制」（CBMs），達成和平協議。但是台灣的馬英九政府仍然持續經貿議題協商，強調解決兩岸人民交往切身議題的重要性。不願冒然進入軍事、外交、暨政治議題協商，破壞得來不易的兩岸政治互信。馬總統第二任期（2012-2016年）的兩岸政策仍著重兩岸經貿關係正常化的議題，例如持續與北京協商ECFA的貨品貿易及服務貿易項目，擴大開放陸資及陸生來台，以及大幅修改兩岸人民關係條例，並推動海基及海協兩會互設辦事處等功能性事宜。比較台北與北京當局對兩岸協商事務的優先順序，我們發現馬政府希望採取「政經分離，只經不政」的策略。固然，現階段北京顧及馬政府的困境，轉向以推動文化暨教育的架構協議，構築兩岸對「一中框架」的共同認知為其要務。但是北京要求台北正視兩岸政治對話、啟動政治協商、達成和平協議的壓力從未歇止。中共18大報告，甚至將上述建構「一中」共同認知、進行政治協商、達成和平協議訴諸文字，成為其未來五年政策工作綱領，可見北京當局對此之重視。有鑑於北京處處營造兩岸政治協商不可避免之趨勢，馬政府是否有能力在不損及兩岸互信及既
有經貿關係的情況下，回拒或拖延中國大陸當局的政治談判要求呢？又馬政府應如何回應北京的要求才能順遂台灣內部的民意期盼呢？本文的目的以兩岸涉外事務協商為例，提供一個觀察面向來探討台北如何因應北京進行兩岸政治協商的要求。
二、 兩岸涉外事務協商的基礎
台北及北京當局公開宣稱兩岸協商之政治基礎是「九二共識」。但是馬政府的立場是「一中各表」的「九二共識」；中共的立場是「九二共識」即「一中原則」的新三段論法，即「世界只有一個中國，大陸和台灣同屬於中國，中國的領土主權不容分割。」在經貿和功能性事務的協商，兩岸當局尚有默契地擱置「九二共識」內涵的歧異，務實處理兩岸彼此間的事務。可是若協商事宜涉及到台灣的國際空間，則「九二共識，互不表述」的默契是否仍能做為兩岸協商之基礎呢？令人質疑。原因是在國際事務場域，「中華人民共和國」（
PRC）政府一向堅持其為「中國」之唯一合法代表。從其觀點，在聯合國及其附機構的中國代表權早在1971年由PRC取代「中華民國」，成為國際上唯一合法的中國代表。因此，台灣的國際參與自不能挑戰PRC
代表權之合法性，逕自在國際上製造「兩個中國」形象。又因兩岸目前政府皆宣稱台灣屬於「中國」的一部分，故不論哪個「中國」是由誰代表，皆不應在國際上製造「一中一台」的形象。依照上述北京的邏輯，台灣的國際參與只能依附在中國代表團之下，或取得中國政府同意授權之下才能參與。
反觀，在台灣的「中華民國」（
ROC）政府基於「一中各表」的「九二共識」，認為它也有權利參與國際事務。依照馬政府的主張，兩岸現狀是「互不承認主權，但亦互不否認治權」。既互不承認對方主權，但彼此憲法又宣稱領土主權重疊，則馬政府在法理上也應不承認PRC在國際上代表「中國」之任何主權行為。換言之，馬政府也應該不主張國
際上具有「兩個中國」和「一中一台」。但不同於中國當局，馬政府主張在台灣的「中華民國」也有權平等參與國際事務。雖然馬政府不能承認
PRC在國際上的主權行為，但它不否認PRC
主權行為在國際上的事實存在。同理，馬政府也要求北京當局採取相同立場，不要阻擾台灣參與國際事務。問題是中國當局害怕若採用馬政府立場，則其具體結果便是在國際上造成「兩個中國」或「一中一台」的印象，因而弱化其「一中原則」的法理基礎。這也是為何「九二共識，互不表述」的兩岸協商基礎無法類推到涉外事務的協商上。
三、 北京對兩岸涉外事務協商的變通辦法 從北京的立場來看，兩岸涉外事務協商必須在「一個中國原則」的前提下才能進行，任何協商的結果均不得在國際上製造「兩個中國」或「一中一台」的形象。而且既然「兩岸同屬一個中國」，則兩岸涉外事務協商應僅限於兩岸當局內部彼此協調，不應有外力或外國強權干涉，換言之，若兩岸要針對台灣的國際空間進行談判，則兩岸必須對「一個中國」框架具有共同的認知。既然具有共同認知，自無任何「各自表述」空間。中共十八大的政治報告要推動建構「一個中國」框架的共同認知，便是要逐步限縮馬政府「各自表述」的空間，進而將「九二共識」內容明確化、文字化，甚至法律化。其具體的步驟是一方面鼓吹兩岸簽署文化暨教育的架構協定，試圖從教育文化及媒體傳播對台灣民眾進行認知框架再造，以期扭轉「台灣認同」至「中國認同」。在台灣釜底抽薪地尋求「一個中國原則」的社會化及認知內化。但另一具體步驟即是要求台灣當局正視兩岸政治談判的不可忤逆趨勢。中共願意在兩岸統一前針對兩岸政治關係做出「合情合理」之安排。但前提是兩岸必須進入政治協商。而台灣的國際空間問題也必須透過兩岸政治協商來解決。不論是
2005年的「連胡共識」，或是2012年APEC峰會上胡錦濤針對連戰要求中國大陸給予台灣國際活動空間事宜之回應，中
國政府的一貫態度是兩岸必須都堅持「一個中國原則」；兩岸必須進行政治談判達成和平協議；任何協商結果不能在國際上製造「兩個中國」和「一中一台」的形象。所謂針對台灣國際活動空間的「合情合理」安排，便是基於上述三前提之下所做的安排。悖離上述三前提，便不是「合情合理」。
如果馬政府不能接受北京的上述三前提，則北京的變通辦法是「以靜制動，個案處理」台灣之國際參與事宜。北京的上策是要求台北上桌政治談判，達成和平協議。有了和平協議，兩岸政治定位確定後，台灣之國際空間的合情合理安排自然水到渠成。若馬政府不願進入政治談判，則其變通辦法便是等待馬政府提出要求，再由其個案審視，依兩岸情勢決定收放，避免台灣的個案國際參與被通則化。消極上個案通融可避免台灣民怨。積極上，「個案審查，例外同意」可以在國際上強化其「一個中國原則」的法理論述，讓各國默認台灣屬於中華人民共和國的一部分。尤其是當台灣的國際參與只是透過兩岸內部彼此協商而達成時，中國更可以對外宣稱台灣即屬於中華人民共和國所管轄，其地位與香港和澳門無異，外人無權置啄。於是逐步將國際問題「兩岸化」，將中華民國「去國家化」。
四、 台灣對兩岸涉外事務協商的因應
北京的盤算固然痛踏馬政府的紅線，但馬政府亦無整體策略去回應。從馬政府的角度，將中華民國「去國家化」等於拔除其統治的法理基礎，更遑論爭取「中國」的法統。對台灣的民選總統而言，中華民國若不是國家，則難道其統治基礎來自北京的授權嗎？如果兩岸政治協商的目的是徹底終結中華民國的主權地位，再來為台灣的國際空間做出「合情合理」的安排，則馬政府寧可不要進行政治談判。更何況兩岸政治談判若涉及台灣主權地位，則必然衝擊兩岸現狀，對台灣的風險和成本過高，也不見得與國際強權認可的兩岸現狀相容。更重要的是台灣民眾對兩岸現狀的認知，是兩岸
互不隸屬的現狀。依陸委會長期性民調發現，約有
85%到92%
台灣民眾同意兩岸現狀即「中華民國（台灣）是一主權獨立國家，與中華人民共和國是兩個互不隸屬的政治實體。」若兩岸政治談判的目的是要改變上述台灣民眾對兩岸互不隸屬現狀的認知，則馬政府自不敢違背主流民意而上桌。但從北京觀點，若兩岸政治談判的目的是要造就「和平分裂」，則亦無談判之必要。同理，兩岸涉外事務之協商若在國際上形成「兩個中國」或「一中一台」的形象，則北京寧可寸步不讓，先打壓再視狀況個案讓利。
反觀，馬政府則必須小心回應北京對兩岸涉外事務協商之要求。若兩岸涉外事務協商的過程僅止於北京與台北雙方內部私相授受，則無疑將台灣國際事務參與「兩岸化」，在國際上弱化中華民國的主權宣示。對台灣民眾而言，若涉外事務協商造成一種尋求北京宗主國恩准的印象，則無疑破壞民眾「互不隸屬現狀」的固有認知，進而傷害馬政府的統治基礎。而且兩岸涉外事務協商之任何安排與結果若違背台灣民眾「互不隸屬」的現狀認知，則不但民意不支持，也可能被控「喪權辱國」而黯然下台。有鑑於此，馬政府的立場是寧可不要進行兩岸涉外事務協商，僅在台灣國際參與個案上知會北京，但同時向其他各國進行遊說，爭取其他各國支持台灣參與國際事務。 台北的做法自然不完全符合北京的期待。北京希望就台灣的國際參與問題，兩岸應事先私下進行雙邊諮商，不要再扯進外國說項。換言之兩岸涉外事務協商僅止於兩岸雙方，排除第三國介入。但北京更不諒解台北在未與北京通氣前便公開要求參與
ICAO及UNFCCC等國際組織，好像要以台灣民意挾持北京來讓步。北京當局認為台北可以具體提出個案要求，但要符合該國際組織章程，不要無謂地爭取名分地位，而且應先透過兩岸管道私下溝通再公開。反觀，馬政府所做所為北京認為是公開要脅，事成爭功，失敗則怪罪北京打壓。北京認為馬政府應多宣傳中國大陸對台灣參與國際事務所
釋放的善意，如同意台灣參與
WHA和加入GPA、同意台灣與紐西蘭和新加坡洽簽FTAs、行動支持馬政府的外交休兵，及不阻擾台灣取得120多國免簽證待遇等等。問題是馬政府礙於台灣民眾的兩岸互不隸屬現狀的認知，甚難宣傳上述台灣的國際突破是來自北京的善意。原因無他，因為上述的安排皆可能隱含衝撞台灣民眾對兩岸現狀的認知。例如，台灣既是WTO會員，自有權利與任何經濟體締結自由貿易協定，為何需要北京同意才能與紐西蘭和新加坡洽簽FTA呢？馬政府若公開宣傳北京善意，無疑自我矮化成需要北京同意才能參與國際事務、締結具有主權意涵的FTA
（依北京觀點）。
有鑑於此，台北回應北京就涉外事務的協商正好落入北京「以靜制動，個案處理」的陷阱。台北可以向北京提出要求，但北京不一定回應。台北若向其他國家遊說，北京一定要求其他國家不要插手干預，由兩岸自行協商。依目前兩岸和睦友好關係，第三國也指望台北直接與北京協商，只要兩岸達成的方案，第三國大都可以支持。於是各國轉嫁台北遊說壓力至兩岸涉外事務協商上。原本是「個案要求」也逐漸「兩岸化」來處理。而「政治談判」也可能成為「個案協商」之前提。台灣的主動盡失，被迫被動回應，實不得不防。 五、 政策建議 根據以上的分析，我們大概可以整理以下幾項政策建議：
1.
台灣可以倡議兩岸「共同」參與國際事務。蓋因我方並不排斥中國大陸共同參與同一國際組織，所以倡議「共同」參與國際事務等於要求中國大陸讓台灣參與。
2.
兩岸共同參與國際事務的方式，我方應主張以維持兩岸分治現狀為基礎。這個基礎符合中共十八大政治報告所謂兩岸統一前的政治關係安排。當然也使台灣可以主張兩岸在國際事務上共同且平行參與。
3.
兩岸可以進行涉外事務協商，但不論是過程或結果都應避免衝擊到國際強權與台灣內部民眾對兩岸現狀的認知。這個基本認知是兩岸互不隸屬的現狀。
4.
兩岸涉外事務協商雖不必然引進第三國參與，但其協商過程應盡可能透明。基於外交禮節，兩岸涉外事務協商有必要針對各個環節向利害相關者的第三國進行簡報，以避免他國誤會。同理，台北參與國際事務的任何要求，基於外交禮節也可事前向北京通氣，尋求其諒解、探尋其態度，避免先公開喊話，再挾台灣民意要脅北京。做法上應兩岸與國際同時通氣，並行遊說。
5.
兩岸涉外事務協商的具體內容應先統籌研議。原則上，NGOs部份可以要求北京做通盤考量讓步。在IGOs部份則應慎選至少廿個標的、研議其組織章程，將入會之路徑釐清，視時機再拋出個案。但重點應放在NGOs參與的通則化上，因為NGOs參與的通則路徑，一方面可建立政治互信，另一方面則創造新模式，以俾於將來套用在IGO
參與之個案上。
6.
兩岸涉外事務協商不可能完全依照中國的「一中」前提來進行。但為了適度緩解北京對台灣之國際參與所造成「一中一台」與「兩個中國」的焦慮，台北可以試著拋出「歐盟統合模式」，在國際組織上共同建構第三席。並以第三席來確保台灣平等參與該組織之完整會員權益的第二席。同時，在國際上爭取歐盟國家支持兩岸採歐盟模式來解決台灣參與國際組織的問題。
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