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解决民间金融问题要以疏代堵
林勇明（国家发改委投资研究所）2011-12-31《中国投资》
对民间金融的放任不管与过度压制，都不符合国家经济发展的战略利益。未来部分民间金融“转正”的突破口是地方性民营中小金融。
改革开放后我国经济的高速发展主要得益于民营经济的发展壮大，但为民营经济的发展壮大提供融资支持的却并非正规金融体系，而是长期以来未得到国家法律明确认可的民间金融体系。
从资源配置效率角度看，国有银行垄断金融领域，金融资源过多地向效率较低的国有部门而非效率更高的民营部门集中，必然会影响到我国的资源配置效率，影响全社会的投资宏观效率。从这一意义上讲，民间金融的存在实际上在一定程度上弥补了我国金融体制改革滞后对全社会资源配置效率所产生的负面影响。
但从国家决策层的角度看，民间金融显然具有两重性：一方面，它具有促进民营经济发展、缓解中小企业融资难等有利于国计民生的积极一面；另一方面也有令决策者担忧甚至头疼的一面：分流相当一部分储蓄资金，与国有银行形成竞争；民间金融利率完全随市场需求而动，对国家货币与信贷调控政策产生干扰和影响；此外，部分民间金融机构从事过度金融创新以及不可持续的投机行为也可能造成局部性的金融风险与隐患。
一、民间金融活跃的3个原因
我们可以看到，在我国，主要有3个方面的原因造成了民间金融的活跃，令其在金融监管部门一再压制的情况下，仍具有强大的生存力。
1.国有金融资源严重向国有部门倾斜。单靠官方正式金融，民营部门的融资需求难以得到满足，民营经济在创业、发展中只能转向民间金融的融资渠道来寻求资金支持。樊纲(2002)的研究表明：我国非国有经济对GDP贡献达到63%，但在全部银行信贷资产中，非国有经济使用的比率不到30%，70%以上的银行信贷流向国有部门；此外，证券市场上的直接融资也主要是为国有企业服务的。在民营部门中，民营中小企业获得的贷款比例更小。例如，2004年末江苏省各项贷款余额达到13481.0亿元，而对于私营企业及个体贷款，仅有155.1亿元。
2.民间金融在服务草根经济方面具有天然优势。根植于当地经济的民间金融、草根金融，在服务当地中小企业方面，具有明显的信息优势，且机制灵活，可提供多样化、及时性的产品与服务。因此，对民营中小企业而言，民间金融利率虽高，但实际交易成本反而要低。大银行为主的金融体系更适合为大企业提供金融服务，这是全世界普遍的现象。从国际经验看，由于大银行“嫌贫爱富”，要满足中小企业的融资需求，就需要大力发展社区银行、地方性中小银行等草根金融。而我国金融市场除了在所有制结构方面存在排斥民营资本的问题外，也存在大、中、小银行结构比例的不合理。由于具有强大的现实需求，面向中小企业的“中小银行”如果没在正规金融体系中发展起来，自然就给草根民间金融的发展留出了空间。
3.地方政府的默许与支持。我国民间金融的发展呈现很大的地域性差别。造成这一地域性差别的主要原因是各地经济对民营经济的依赖度不同造成各地方政府对待民间金融的态度有别。改革开放之初原本国有经济基础薄弱的地区，民营经济、非国有经济就成了拉动这些地区经济增长的主要动力。由于当地经济难以从国家财政和金融系统获得较多资金支持，资金供给的稀缺更加催生了民间金融在这些地区的兴起与发展。由于民间金融关系到民营经济的繁荣，进而关系到当地的经济增长和地方财政收入，这些地区的地方政府及其官员，出于其“经济人”的理性选择，自然对民间金融采取了默许甚至暗中支持的态度。虽然政策的制定在中央，但政策的具体执行在地方，这使得我国一些地区民间金融的发展面临着独特的“中央严、地方宽”的环境。
二、未来部分民间金融“转正”的突破口：地方性民营中小金融
应该说，近年来，中央政府金融监管部门在对待非法金融以外的民间金融的态度也在向着“默许、有限度承认”的方向转变。同时，金融监管部门也采取了许多措施，加大正规金融对民营经济的投入；可以说，是从“疏”和“堵”两方面同时下手，应对民间金融问题。近期国家出台的“新36条”更是在国家根本性政策的层面明确提出了鼓励民营资本进入金融服务业的方针。这对民间资本而言，确是一个利好消息。但目前民营资本要进入金融服务领域仍将面临许多政策与体制方面的具体障碍。要消除这些障碍，还要有许多具体的工作要做。
由于金融市场的特殊性，对民营资本放开金融服务领域需要逐渐推进。我们认为，未来首先可考虑在部分民营经济发达、民间金融发展较为健康的地区率先对民营资本放开地区性中小金融的准入限制。
地区性民营中小金融更贴近本地市场，在服务中小企业方面具有天然优势。由于民间中小金融的经营者往往出身于当地，具有在当地实业界打拼过的经历，在提供融资服务时，更能“知己知彼”，即了解借贷者的经营状况、项目前景和信用水平，因此具有大银行所不具备的信息优势。再加上交易环节少、机制更灵活，使其既“敢于”也“善于”做本地中小企业融资。民间资本未来率先进入的领域应是目前国有大银行体系发展留下的“空白处”，这样民营金融能够与国有金融在规模、市场半径、服务对象、产品结构等方面相辅相成、优势互补的关系。过去产业领域国企改革“抓大放小”的原则，可以说，未来也同样适用于金融领域的改革方向与原则。
值得指出的是，发展中小金融体系不仅包括发展民营中小银行，还应包括培育服务于草根经济的资本市场(例如：地方性的、中小型的股权投资基金)。正如民营企业在产业领域的崛起推动了国有企业的改革一样，民营金融的增量改革也必将极大推动国有金融的存量改革，促进我国金融结构进一步丰富，完善，我国有2000多个县，按每一个县应有2-3个小机构来算，未来中小金融机构的发展空间很大。
三、从中长期看，民间金融问题的根本性、制度性解决应包括4大方面
政府应主动发展多元化、多层次的金融市场，完善金融市场的所有制度结构、大中小银行结构，而不应继续被动地将一大块具有现实需求的金融服务领域让位给民间金融。对民间金融的放任不管与过度压制，都不符合国家经济发展的战略利益。我们认为，未来民间金融问题的根本性、制度性解决应包括以下4个方面：
一是逐步推进金融市场的对内开放。由于金融抑制是民间金融活跃的一个重要原因，因此，疏通比单纯地“堵”更有效。同时，产业领域民营化的深化也呼唤着金融领域的民营化。未来应逐步降低民营资本进入金融服务业的市场准入门槛，拓宽其业务服务领域。可以说目前在部分地区允许民营企业兴办地方性的中小银行、鼓励民营资本培育地方性“中小资本市场”的时机已基本成熟。有关部门应积极、大胆地推出相关的改革措施。当然，在对民间资本放开准入的同时，还应制定相关的退出法律规定，包括接管、重组、撤销和破产规定等。此外，应逐步建立覆盖民营金融机构的存款保险制度，有效防范民营中小银行破产所带来的风险问题。
二是尽早对民间金融实行“阳光化”工程。“阳光化”包括正规化与合法化。对于部分长期以来口碑优良的民间金融机构，可以给予法律上的正式承认，并将其纳入正规金融体系。对于不愿意转入正规金融体系的，也应通过完善相关法规，将其尽可能纳入法制轨道，置于法律的必要约束与保护之下。非正规并不一定等于不合法，不合规。在国外许多国家，就有针对于非正规金融的法律、法规，非正规金融在正规金融监管之外，但并非不受国家管理，不受法律约束。
三是完善政府的金融监管与管理体制。正如多位经济学家所言，发展民间金融的关键是发展对民间金融的监管。如何放开与如何对放开的部分进行监管，可以说是一个问题的两个方面。在发展对民间金融的监管方面，应遵循兼顾效率与安全的原则。应对各类民间金融区别对待，进行分类监管，区别其中“合意的”与“不合意的”、较安全的与有风险的，重点监管其中高风险的投机行为，应让合理不合法的民间金融尽量合法。鉴于民间金融的地方性、草根性，应增强地方政府在其金融监管方面的职责。同时，又要避免地方政府对当地民营金融机构的直接干预与介入。否则，民间金融在“转入地上”后，就可能会与官方金融逐渐趋同，失去其原有的特点与活力。过去的农村合作基金会，就是一个典型的例子。
四是完善金融市场的相关制度建设，形成多元化的风险防范机制。风险防范不应只靠政府部门行政式的硬性管理，还要靠法治环境的建设，同时还要依靠市场化的约束机制，例如行业自律、企业间相互监督、全社会的信用体系建设等。金融监管部门的监管、地方政府的日常管理，配合法制环境与社会信用体系的建设，多管齐下，更能有效地防范民营、民间金融的风险。
概言之，民间金融问题的解决应始终伴随着金融深化的推进与金融抑制的消除。从改革的终极目标看，要完成金融体系的市场化建设，我们最终要消除对民营金融的所有制歧视——国家实现对金融市场的控制靠的是法治化而强有力的监管，而非所有制控制；这时，民间金融的大部分已转化为正规金融，只有一小部分仍属非正规金融，而在非正规金融中，大部分也将是合法、合规的。具有我国特色的“民间金融”一词或许将被“非正规金融”这一国际通行的说法所取代，也就是说，长期以来在现行金融法规框架下“非国有”基本等同“非正规”、“非正规”基本等同“非法”的局面将彻底消除。从这一要求来看，我们目前依然任重道远。
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