地方政府债务危机可能导致政治危机

来源: 大号蚂蚁于 2010-12-26 23:11:16 [档案] [博客] [旧帖] [给我悄悄话] 本文已被阅读：次 (6798 bytes)

地方政府债务危机可能导致政治危机

□法治观察

乔新生

在中国银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上，中国银监会主席透露，到2009年末，中国地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，同比增长70.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。(《南方日报》2010年5月11日)

令人感到费解的是，我国预算法不允许地方政府实行赤字财政，我国担保法也禁止地方政府从事商业担保活动，那么，地方政府的债务究竟从何而来呢？中国银监会的统计数据露出端倪，原来全国各省、市、自治区设立了8221家平台公司，其中包括县一级平台公司4907家，这些平台公司把商业银行当作“提款机”，通过平台公司从金融机构获取贷款。这些地方公司贷款的债务与地方政府的财政收入相比，有的已经高达97.8%，部分城市国有公司贷款债务超过200%。

地方政府设立国有企业承担的债务不是地方政府的债务，因为按照公司法的规定，公司以其全部资产独立对外承担责任。换句话说，地方政府设立的公司从银行获得贷款，即使难以偿还，也仅仅是地方政府设立公司的债务，而不是地方政府的债务。除非地方政府从事担保，否则，地方政府不需要为债务承担责任。

地方政府从商业银行获得贷款用于发展地方经济，是中央政府与地方政府相互博弈的结果。实施分税制改革之后，许多地方政府财政捉襟见肘。为了发展经济，改善民生，一些地方政府尝试利用市场经济运行机制，广开财源。从设立地方信托投资公司，到实施房地产开发，地方政府可以说是无所不用其极。近些年来，为了防止地方政府债务负担沉重，国家颁布了一系列的法律，严防死守，避免出现大规模的地方财政亏空。现在银监会在金融形势分析通报会上，公布地方政府融资贷款余额，实际上是一种减少商业风险的做法。

在我国长期存在着国有企业贷款比民营企业容易的现象。之所以如此，是因为金融机构认为国有企业的背后是政府，政府必然会为国有企业的亏损承担责任。现在看来，如果严格执行公司法规定，那么，金融机构应当抛弃幻想，减少对国有企业的贷款，因为国有企业可以破产。但是，在目前条件下地方政府不可能破产。国有企业破产之后，很可能导致金融机构呆账坏账增多，所以，金融机构在发放贷款时，应当小心翼翼地避开国有企业，防止因为出现思维错觉而导致金融危机。

地方政府的债务不是地方国有企业对商业银行的债务，而是地方政府对民众的债务。一些地方政府为了发展经济，拼命地减少公共产品支出，甚至直接向社区居民融资，由此产生的财务风险才更令人担忧。当前我国一些地方政府长期拖欠公务员和教师的工资，社保基金出现大量的亏损，少数地方政府为了解决国有企业破产遗留下来的问题，承诺向企业职工发放退休工资和养老金，所有这些债务都是地方政府债务。如果地方政府不能兑现自己的诺言，那么，很可能会导致信誉破产，出现真正的债务危机和政治危机。

正如一些学者所指出的那样，随着我国房地产市场调控力度不断加大，土地财政难以为继，地方政府债务负担将会更加严重。解决这个问题的根本办法，不是寅吃卯粮，也不是转移支付，而是要尽可能地减少地方政府官员的人数，让民众监督地方政府。如果地方政府官员大手大脚，而不是量入为出，那么，地方政府债务就会越来越重。所以，必须通过民主监督的方式约束地方政府，让地方政府官员在决策的过程中充分听取民众的意见，尽可能地减少财政开支。

当务之急，一是要强化人民代表大会的作用，严格实施地方政府预算，绝对不能允许地方政府乱开口子，四处筹款；二是要彻底清理地方政府设立的公司，由审计机关、国有资产监督管理部门和金融监管机构参加，对地方政府设立公司的债权债务进行全面的审核，并在此基础上重新确定债权债务法律关系。如果地方政府设立的企业债务负担沉重，以至于资不抵债，那么，金融监管机构应当提醒金融机构申请破产，因为只有这样才能减少损失，维持正常的金融秩序。如果地方政府违反公司法的规定，挪用或者调拨国有企业的资产，那么，国有资产监管机构应当按照企业国有资产法的规定，追究相关责任人的法律责任，防止国有企业成为地方政府违规操作的平台。